在內(nèi)陸核電廣泛規(guī)劃后，中國(guó)核電廠址正愈發(fā)稀缺化。與此同時(shí)，有關(guān)核電選址程序的論證正引發(fā)公眾新的不安。

日本福島核事故一周年之際，美國(guó)宣布重啟核電審批制度。事實(shí)上，在經(jīng)歷福島事件短暫的停滯后，核電正贏得全球范圍的復(fù)蘇勢(shì)頭。

一年前，受福島事故影響，溫家寶總理主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，做出了“核安全規(guī)劃批準(zhǔn)前，暫停審批核電項(xiàng)目包括開(kāi)展前期工作的項(xiàng)目”的決定。因此，業(yè)界普遍把核安全規(guī)劃的出臺(tái)視作是中國(guó)核電重啟的標(biāo)志。

據(jù)證實(shí)，此規(guī)劃已上報(bào)到國(guó)務(wù)院并通過(guò)一次審議，只待補(bǔ)充和完善。兩會(huì)期間，有多位核電界權(quán)威人士發(fā)言透露，核安全規(guī)劃即將出臺(tái)，今年將恢復(fù)核電站項(xiàng)目的審批。更有業(yè)內(nèi)消息傳出規(guī)劃最早可能在4月份出臺(tái)，中國(guó)的核電審批重啟已經(jīng)箭在弦上。

然而，就在業(yè)界對(duì)核電重啟滿懷期待之時(shí)，一份名為《關(guān)于請(qǐng)求停止江西彭澤核電廠項(xiàng)目建設(shè)的報(bào)告》的官方文件在網(wǎng)上公開(kāi)，并且掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)頗大的內(nèi)陸核電爭(zhēng)議。

這份由安徽望江縣人民政府以政府公文形式向上級(jí)部門遞交的報(bào)告，措辭強(qiáng)烈地懇請(qǐng)上級(jí)部門向國(guó)家有關(guān)部門反映真實(shí)情況，取消江西彭澤核電項(xiàng)目。一時(shí)間，關(guān)于是否建設(shè)內(nèi)陸核電及核電廠選址的問(wèn)題引起媒體及專家的持續(xù)討論。

一波未平，一波又起。就在兩會(huì)剛剛結(jié)束之后，廣西西江上游計(jì)劃興建廣西桂東（平南）核電廠的消息，引起包括下游廣東等地的廣泛關(guān)注。當(dāng)?shù)氐拿襟w及專家紛紛質(zhì)疑該項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告未納入廣東省、選址不符合水源保護(hù)區(qū)的法規(guī)等。

這些事件涉及的核電廠都為內(nèi)陸核電，所質(zhì)疑的均為其選址問(wèn)題。事實(shí)上，核電審批的重啟，對(duì)內(nèi)陸核電的發(fā)展存在最大的厲害關(guān)系，包括首批拿到國(guó)家發(fā)改委“路條”（即同意開(kāi)展前期工作的批復(fù)）的內(nèi)陸核電站——湖北大畈、湖南益陽(yáng)桃花江和江西彭澤，以及數(shù)十個(gè)審查完成初步可行性研究報(bào)告的內(nèi)陸核電站。

雖然這幾起事件難以撼動(dòng)國(guó)家發(fā)展核電，尤其是發(fā)展內(nèi)陸核電的大趨勢(shì)，但是在核安全規(guī)劃即將公布，核電審批即將開(kāi)啟之際，這些事件也越來(lái)越反映出我國(guó)核電發(fā)展中的問(wèn)題。在中國(guó)未來(lái)核電發(fā)展的過(guò)程中，類似民眾對(duì)彭澤核電的爭(zhēng)議絕非個(gè)案。

爭(zhēng)食內(nèi)陸核址

“雖然核電中長(zhǎng)期規(guī)劃的調(diào)整方案尚未出臺(tái)，但業(yè)界對(duì)2020年的核電裝機(jī)目標(biāo)的預(yù)期應(yīng)該是在8000萬(wàn)千瓦左右，甚至?xí)^(guò)?！敝袊?guó)核電工程有限公司高級(jí)工程師蘇罡對(duì)《能源》雜志記者說(shuō)。而3月14日，中電聯(lián)在發(fā)布的《電力工業(yè)“十二五”規(guī)劃滾動(dòng)研究報(bào)告》也同樣指出，2020年規(guī)劃核電裝機(jī)規(guī)模將達(dá)到8000萬(wàn)千瓦。

根據(jù)國(guó)家核電技術(shù)公司提供給記者的資料顯示，截至2011年12月31日，我國(guó)在運(yùn)核電機(jī)組15臺(tái)，裝機(jī)容量為1256萬(wàn)千瓦，在建機(jī)組26臺(tái)，容量2944萬(wàn)千瓦，核準(zhǔn)但未開(kāi)工建設(shè)的機(jī)組5臺(tái)，容量444萬(wàn)千瓦，同意開(kāi)展前期工作（已批路條項(xiàng)目）的機(jī)組為16臺(tái)，容量1744萬(wàn)千瓦，以上各機(jī)組共合計(jì)為6325萬(wàn)千瓦。

這62臺(tái)機(jī)組，分別位于廣東、浙江、福建、遼寧、江蘇、山東、廣西、海南8省，其中廣東有16臺(tái)機(jī)組，浙江有13臺(tái)，福建10臺(tái)，遼寧8臺(tái)，江蘇6臺(tái)，山東5臺(tái)，廣西2臺(tái)，海南2臺(tái)。

在地圖上可以清楚地看出，除了河北省，在不久的未來(lái)，中國(guó)沿海的省份均將擁有核電廠址，中國(guó)一線沿海將處于核電站包圍的狀態(tài)。

然而，即使這62臺(tái)機(jī)組全部在運(yùn)，離2020年的核電裝機(jī)目標(biāo)還差將近2000萬(wàn)千瓦。隨著沿海省份對(duì)核電站的日益飽和化，核電廠址內(nèi)陸化將是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

但是，并不是所有的地區(qū)都能建設(shè)內(nèi)陸核電站。除了選址地理位置條件、地震地質(zhì)條件、工程地質(zhì)條件等自然因素，核電廠廠址核安全要求還涉及人口增長(zhǎng)限制、應(yīng)急撤離、放射性廢液和廢氣排放等社會(huì)環(huán)境因素。

相比于沿海核電站，內(nèi)陸核電選址的要求更為復(fù)雜。由于內(nèi)陸人口密集，核電廠址更要關(guān)注人口分布的適宜性、拆遷量，且內(nèi)陸河流水量有限，水系與居民用水關(guān)系則密切相關(guān)，在廠址的選擇上更加困難。核電廠址無(wú)疑將成為一種稀缺的資源。

尤其是福島核事故之后，國(guó)內(nèi)對(duì)于核電選址的審查更為嚴(yán)格?！笆苋毡竞宋C(jī)影響，今后中國(guó)核電站選址將非常謹(jǐn)慎，須是歷史上超過(guò)l000年未發(fā)生過(guò)4級(jí)地震以上的地方才可能建廠?！敝袊?guó)工程院原院長(zhǎng)、院士徐匡迪曾表示。

核反應(yīng)堆及核電工程專家、電力與能源專業(yè)委員會(huì)委員葉奇蓁院士對(duì)記者介紹，發(fā)改委曾要求各省份進(jìn)行核電廠址的普查、確定并上報(bào)，幾乎每個(gè)省都有涉及，在普查之列的廠址有上百個(gè)，但這些地址也并不是都能夠成為核電廠址的。

“核電廠址的稀缺性體現(xiàn)在，一它是非常重要的資源，尤其是從對(duì)我國(guó)要大力發(fā)展核電的這種趨勢(shì)來(lái)看，二是選址的嚴(yán)格性，比如由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，各省都會(huì)大力發(fā)展工業(yè)，但核電廠址在一定范圍內(nèi)對(duì)人口、工業(yè)情況是有要求的，”葉奇蓁對(duì)記者說(shuō)。所以，核電廠址作為一種資源，也正在逐步減少，“普查在冊(cè)的核電廠址應(yīng)該得到很好的保護(hù)，這對(duì)我國(guó)未來(lái)核電的發(fā)展非常重要?！?/p>

另一方面，正是由于核電廠址的稀缺性，如何合理、有效地開(kāi)發(fā)這種資源將成為值得考慮的問(wèn)題。那么，各大集團(tuán)有沒(méi)有因?yàn)檫@種稀缺性而存在對(duì)核電廠址的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系？

據(jù)了解，我國(guó)具有核電站控股資質(zhì)的公司為三家，分別為中核集團(tuán)公司、中廣核集團(tuán)有限公司和中國(guó)電力投資集團(tuán)公司。中廣核由于開(kāi)展時(shí)間早，擁有的核電廠址數(shù)量較多，且大部分為沿海地區(qū)；中電投其次，在內(nèi)陸核電廠址中所占比重較大；中核擁有數(shù)量較少，但這幾年在積極爭(zhēng)取中。

“各大核電集團(tuán)對(duì)核電廠址的競(jìng)爭(zhēng)在一定程度是存在的，這也說(shuō)明了核電廠址確實(shí)具有稀缺性，”蘇罡對(duì)記者說(shuō)，“從市場(chǎng)的角度來(lái)看，我認(rèn)為這種競(jìng)爭(zhēng)對(duì)核電的發(fā)展來(lái)說(shuō)應(yīng)該是好事?！?/p>

但事實(shí)上，雖然我國(guó)的核電事業(yè)逐漸向市場(chǎng)化邁進(jìn)，核電項(xiàng)目一般仍為企業(yè)和政府聯(lián)合開(kāi)發(fā)的模式。各核電集團(tuán)如想要取得某地區(qū)的核電廠址項(xiàng)目，除了自身的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)外，“運(yùn)作地方政府”是非常關(guān)鍵的一步。

眾所周知，一座核電站動(dòng)輒數(shù)百億乃至上千億的投資規(guī)模，對(duì)地方GDP、稅收和就業(yè)的拉動(dòng)，不言而喻，所以，在過(guò)去幾年內(nèi)，內(nèi)陸省份對(duì)建設(shè)內(nèi)陸核電甚為積極。當(dāng)企業(yè)和當(dāng)?shù)卣鳛槔骐p方時(shí)，對(duì)核電項(xiàng)目合理性和規(guī)范性的監(jiān)管是否會(huì)受到影響？

此次安徽望江縣政府對(duì)彭澤核電站的合理性和規(guī)范性的質(zhì)疑，也正反應(yīng)了各方利益的復(fù)雜化。因此，爭(zhēng)議背后的利益是值得關(guān)注的問(wèn)題。

選址程序缺陷

江西彭澤核電項(xiàng)目是已經(jīng)取得國(guó)家發(fā)改委“路條”的項(xiàng)目，并且一期工程包括“安全評(píng)價(jià)”和“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”在內(nèi)的項(xiàng)目“兩評(píng)”報(bào)告（選址階段）均已正式獲得國(guó)家環(huán)保部、國(guó)家核安全局的批復(fù)。

而在望江縣人民政府發(fā)出的《關(guān)于請(qǐng)求停止江西彭澤核電廠項(xiàng)目建設(shè)的報(bào)告》中，卻詳細(xì)羅列了項(xiàng)目前期存在的問(wèn)題，包括人口數(shù)據(jù)失真、地震標(biāo)準(zhǔn)不符、臨近工業(yè)區(qū)、民意調(diào)查走樣等。

“彭澤核電事件，在很大程度上反映了我國(guó)核電廠選址程序上的缺陷，即在公眾參與的環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，”專門研究能源法的北京理工大學(xué)法學(xué)院副教授龔向前對(duì)記者說(shuō)，“雖然彭澤核電站之前做過(guò)一些社會(huì)調(diào)查，但今天來(lái)看，顯然做得不夠。”

法國(guó)是一個(gè)核電大國(guó)，共有19座核電站，其中14座為內(nèi)陸核電站，內(nèi)陸濱河機(jī)組占69．5％。據(jù)龔向前介紹，其順利建設(shè)內(nèi)陸核電站的進(jìn)程，很大程度上得益于合理的核電廠選址程序。

在法國(guó)，法國(guó)電力公司負(fù)責(zé)在全國(guó)范圍內(nèi)的選址研究，但是政府設(shè)立了法定的程序，強(qiáng)化對(duì)核電廠址的初步研究和早期選址階段的監(jiān)管。第一步是法國(guó)電力公司與地方政府和公眾接觸的“預(yù)備程序”，涉及所有層次上的非正式協(xié)商，其中公眾代表在這一環(huán)節(jié)起著很重要的作用。第二步是法國(guó)電力公司開(kāi)始申請(qǐng)?jiān)S可的“公共事業(yè)地位”程序，并引入廣泛的公眾參與，任何人均可以對(duì)廠址提出質(zhì)疑。

“而我國(guó)核電廠址選擇程序的重要缺陷之一是公眾參與度較低。且從參與的程序來(lái)看，更很少?gòu)暮穗姀S址開(kāi)始階段即介入?！饼徬蚯爸赋?。通常一個(gè)廠址在政府層面基本確定以后，我國(guó)決策單位或部門在某一個(gè)階段對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行一些簡(jiǎn)單地抽樣調(diào)查，將意見(jiàn)簡(jiǎn)單歸納后編入報(bào)告書中。這種社會(huì)審查程序的安排，使得公眾在核電廠址選擇上起到的作用很小。

另一方面，社會(huì)審查程序的缺陷，其根源還在于我國(guó)核能立法的不完善。與發(fā)達(dá)國(guó)家普遍的程序法定相比，我國(guó)尚未有基本法性質(zhì)的原子能法來(lái)規(guī)定核電廠選址問(wèn)題。

龔向前就對(duì)我國(guó)核電廠址的程序法定提出質(zhì)疑，認(rèn)為現(xiàn)行涉及核能領(lǐng)域的法律多停留在行政機(jī)關(guān)層面，且對(duì)核電廠址“辦理審批手續(xù)”的“有關(guān)規(guī)定”至今仍存在程序法上的空白，也缺乏關(guān)于選址許可的法定程序要求。

“對(duì)于核電廠址這樣的重要事項(xiàng)，無(wú)疑應(yīng)納入程序正當(dāng)性的范疇，其運(yùn)作程序以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)都應(yīng)該通過(guò)高位階的核能法來(lái)確立。”龔向前說(shuō)。

由此看來(lái)，在我國(guó)核電事業(yè)即將邁入下一大發(fā)展的前夜，除了關(guān)注核電裝機(jī)目標(biāo)之外，呼吁推動(dòng)我國(guó)核能立法，從程序法定上保證核電廠選址的程序合法性以及公眾參與權(quán)似乎更有必要。畢竟，在我國(guó)發(fā)展內(nèi)陸核電已成定勢(shì)但是選址程序還存在缺陷的情況下，很有可能會(huì)出現(xiàn)下一個(gè)“彭澤核電爭(zhēng)議事件”。