在歐盟排放交易體系（ETS）內(nèi)運營的行業(yè)約占該團體二氧化碳總排放量的42％。減少這些溫室氣體來源對于實現(xiàn)歐盟的總體排放目標(biāo)以及根據(jù)“巴黎”協(xié)議限制全球氣溫上升至關(guān)重要。實際上，由于多方面原因，減少排放已被證明是特別具有挑戰(zhàn)性的一項任務(wù)。本文探討了脫碳行業(yè)面臨的障礙和利益相關(guān)者提出的解決方案——主要是從他們自身的角度考慮的。

在之前的報告中，Sandbag分析了在ETS內(nèi)運行的工業(yè)部門的排放情況，跟蹤了它們在減少排放方面的表現(xiàn)，并仔細審查了旨在減少二氧化碳排放量的政策。在開展這些項目的過程中，我們定期聽取各部門利益相關(guān)者實現(xiàn)低碳生產(chǎn)所面臨的挑戰(zhàn)。顯而易見的是，向我們提出的問題往往以某些行業(yè)特有的方式表現(xiàn)出來，但卻有著共同的基本要素或起源。為了深入了解這些挑戰(zhàn)，Sandbag于2017年11月公開征集信息，征求利益相關(guān)方對歐盟工業(yè)排放政策實施的反饋意見。我們的調(diào)查主要集中在最近完成的ETS改革和委員會為ETS第四階段實施政策的持續(xù)努力等方面。本報告總結(jié)了我們在征集信息過程中得到的反饋意見，這些意見揭示了圍繞工業(yè)部門脫碳及其影響的諸多復(fù)雜性和面臨的問題。這些將在后面的章節(jié)中詳細介紹。

碳定價和二氧化碳減排

受訪者強調(diào)，為了減少溫室氣體排放，存在較多的潛在杠桿。然而，顯而易見的是，在目前的碳定價機制中，業(yè)主對二氧化碳減排解決方案的投資并不積極，因為脫碳會大大提高中短期的生產(chǎn)成本，除非這些投資可以通過降低稅務(wù)執(zhí)行費用、成本轉(zhuǎn)移、歐盟資金和補貼或其他措施來收回。

ETS部門減排路線圖與歐盟總體減排目標(biāo)之間缺乏一致性，以及這些目標(biāo)與歐盟在“巴黎協(xié)定”下的雄心之間的差異也向市場發(fā)出了不同的信號。雖然更保守的短期目標(biāo)可以減輕企業(yè)目前面臨的負擔(dān)，但其含義是減排的大部分工作將推遲到2030年之后。據(jù)受訪者稱，這不利于在歐洲工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域吸引持續(xù)投資。

許多受訪者提到強化歐盟排放交易體系價格信號的重要性，同時還應(yīng)為工業(yè)提供明確的規(guī)則和長期投資的確定性。有些人認為ETS碳價格不夠高或不穩(wěn)定，還無法支持開發(fā)突破性脫碳技術(shù)的成本。與此同時，由于ETS碳定價在短期內(nèi)將增加工業(yè)部門的經(jīng)濟壓力，人們對未來隨著ETS碳價格上漲如何維持自身發(fā)展表示擔(dān)憂。同時，這些行業(yè)必然會經(jīng)歷一段需要高強度投資的技術(shù)轉(zhuǎn)型期。從歷史上看，這一點已經(jīng)通過免費分配得到解決，免費分配被認為是對“歐洲聯(lián)盟運作條約”第191條的污染者付費原則的臨時退讓。免費分配旨在為ETS的最初幾年提供緩沖，這將促進創(chuàng)新，同時保護行業(yè)免于受到碳價格機制的全方位沖擊。但是，碳價格沒有上升到免費分配實施時設(shè)想的水平，這導(dǎo)致了工業(yè)部門二氧化碳減排解決方案的投資環(huán)境疲軟。

工業(yè)部門的受訪者還呼吁對電價中的間接碳成本進行合理補償，并加強歐盟和成員國資金的協(xié)調(diào)一致性，以支持低碳技術(shù)試點和示范項目，以及更多地獲得低碳能源基礎(chǔ)設(shè)施。許多利益相關(guān)者期望國家政府擔(dān)負起建立共享基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任，如低碳制造所必需的氫分配網(wǎng)絡(luò)、低碳電力和二氧化碳運輸和儲存基礎(chǔ)設(shè)施。盡管目前有成員國因為間接碳成本對工業(yè)領(lǐng)域有補償措施，例如在電力消費領(lǐng)域，但仍不清楚成員國政府是否也有這種期望。

ETS產(chǎn)品基準(zhǔn)

產(chǎn)品基準(zhǔn)在推動減排方面的作用是該調(diào)查的一個特別關(guān)注點。一些受訪者認為，降低碳強度的投資在安裝水平上是合理的。然而，由于免費分配基于對表現(xiàn)最佳者的基準(zhǔn)計算，他們認為某些運營商不太愿意減少單個工廠的排放，以免降低相關(guān)產(chǎn)品基準(zhǔn)價值，這可能會因為其他效率較低的資產(chǎn)而增加其ETS稅務(wù)執(zhí)行費用。超過三分之一的受訪者認為，ETS目前鼓勵采取謹慎的減排措施—逐步推進分散的增量改進，而不是支持突破性的二氧化碳減排技術(shù)。為了確定這種觀點被證實的程度，需要做進一步的評估。

受訪者還擔(dān)心，即使是成本降低或負成本的二氧化碳減排解決方案也未充分發(fā)揮其潛力。例如，存在產(chǎn)品替代的歷史先例，特別是在鋼鐵和水泥行業(yè)中，其中低碳材料通常用于部分或完全替代更多的碳密集材料。然而，在某些情況下，低碳替代品已被排除在適用的ETS產(chǎn)品基準(zhǔn)之外，因此這些材料的生產(chǎn)商無法通過享受相同水平的免費分配而獲益。受訪者就此提出的一個與鐵礦石顆粒有關(guān)的例子——煉鋼中燒結(jié)礦的低碳替代品——根據(jù)當(dāng)前反饋的信息，它符合歐盟基準(zhǔn)決策中使用的燒結(jié)礦的產(chǎn)品定義，但具有到目前的日期已經(jīng)在不同的基準(zhǔn)下處理。這種基準(zhǔn)實施辦法極大地阻礙了低碳替代品的發(fā)展，并在某些情況下產(chǎn)生了競爭扭曲。這種扭曲將會導(dǎo)致更多污染型技術(shù)的產(chǎn)生，而不是創(chuàng)新產(chǎn)品和流程。根據(jù)ETS指令第10a條的規(guī)定，無論生產(chǎn)技術(shù)如何，都有一個令人信服的理由來改進產(chǎn)品基準(zhǔn)定義，以包括可行的工藝和產(chǎn)品替代品。此外，使用精心設(shè)計的方法來應(yīng)用底線基準(zhǔn)將有助于解決競爭扭曲，同時避免激勵更多污染流程或在單獨的產(chǎn)品基準(zhǔn)下處理可替代產(chǎn)品的情況。

來自工業(yè)部門的受訪者絕大多數(shù)支持更新現(xiàn)有的ETS產(chǎn)品基準(zhǔn)（基于2007-2008年的數(shù)據(jù)），并包含最新的可用數(shù)據(jù)。與現(xiàn)有基準(zhǔn)相關(guān)的一個特別原因是，基準(zhǔn)值與工業(yè)裝備的可實現(xiàn)性能之間存在差異。許多受訪者認為，目前的一些基準(zhǔn)反映了理論計算而非當(dāng)前的最佳表現(xiàn)。新信息收集將通過使用歐盟排放交易體系中設(shè)備的更真實數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)去修訂此類基準(zhǔn)。

第四階段上半部分的產(chǎn)品基準(zhǔn)將以觀察到的2007-2008年數(shù)據(jù)和新收集的2016-2017年數(shù)據(jù)之間的改善情況為依據(jù)。有人指出，在那個時期實現(xiàn)更大減排的部門很可能需要在未來比那些排放水平變化不大的部門以更快的速度削減。這似乎使那些更早采取行動減少排放的生產(chǎn)者處于劣勢。

受訪者普遍認同的另一種觀點是，ETS基準(zhǔn)和免費分配側(cè)重于供應(yīng)鏈中特定點的排放，并且沒有充分考慮產(chǎn)品全生命周期排放或跨境物流。這導(dǎo)致歐洲單一市場和國際市場之間有競爭不平衡的感覺。一個普遍的共同觀點是，環(huán)境合規(guī)的負擔(dān)并不是在整個價值鏈中公平分配，也不是一貫地應(yīng)用于在歐盟銷售但在不同司法管轄區(qū)生產(chǎn)的同類產(chǎn)品。為改善這種狀況提出了各種措施，包括綠色公共采購、擴大基準(zhǔn)范圍以包括上游排放、把制造過程中獲得的有效副產(chǎn)品歸功于ETS、碳定價和貿(mào)易政策的整合以及碳消費稅。

超越ETS

大約四分之一的受訪者認為應(yīng)該擴大國家機構(gòu)在推動綠色公共采購方面的作用。公共部門作為基本材料主要消費者的地位創(chuàng)造了將低碳材料作為納稅人資助項目采購戰(zhàn)略其中一部分的機會。材料成本通常占整個項目預(yù)算的一小部分，因此綠色采購產(chǎn)生的額外成本物有所值。鑒于公共部門工作的強度，綠色采購對二氧化碳排放的潛在影響可能在相對較短的時間尺度上非常顯著。正如一些回應(yīng)者所指出的，這取決于公共部門是否具備制定綠色采購標(biāo)準(zhǔn)的工具、專業(yè)知識和財務(wù)靈活性。

最后，許多利益相關(guān)者強調(diào)了保持技術(shù)規(guī)范和持續(xù)更新的重要性。規(guī)范旨在保持產(chǎn)品性能和安全性，同時支持創(chuàng)新。但是，過時或指令性的規(guī)范導(dǎo)致技術(shù)鎖定或者使產(chǎn)品延遲進入市場。對規(guī)范的監(jiān)督不屬于政策制定者的職權(quán)范圍。但是，規(guī)范必須符合歐盟立法，因此不能免受立法變革的影響。

隨著ETS第四階段準(zhǔn)備工作的開始，有幾個關(guān)鍵因素仍有待最終確定，包括碳泄漏清單和產(chǎn)品基準(zhǔn)值。這兩項決定都將影響工業(yè)部門如何通過激勵來減少排放。因此，ETS當(dāng)前階段的經(jīng)驗告訴我們，為了克服脫碳進程中遇到的障礙，下一階段的實施決策非常重要。

翻譯：Allan＠ERR能研微訊團隊

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