建議國(guó)家發(fā)展改革委應(yīng)重視電力體制改革評(píng)估體系的建設(shè)，評(píng)估體系要向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，后續(xù)的評(píng)估結(jié)果適時(shí)公開(kāi)，從而起到“以評(píng)促建”的作用，正確和有效地引導(dǎo)推動(dòng)電力體制改革的目的。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)2005[9]號(hào))印發(fā)以來(lái)，各地結(jié)合自身實(shí)際，積極探索實(shí)踐，改革成效顯著，但問(wèn)題也很突出。針對(duì)各地區(qū)電力體制改革進(jìn)展的評(píng)估，是引領(lǐng)帶動(dòng)改革向正確方向發(fā)展的重要工具。剛剛結(jié)束的2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展安排的重點(diǎn)工作，深化電力行業(yè)改革、降低用能成本是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)，加快形成績(jī)效評(píng)價(jià)是保證推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)落實(shí)的重要環(huán)節(jié)。

2017年度及今后的電力體制改革進(jìn)展評(píng)估，必須建立在科學(xué)的方法論體系上，體現(xiàn)出政策的價(jià)值導(dǎo)向。

對(duì)電力體制改革進(jìn)展予以評(píng)估十分必要

建立科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制，創(chuàng)建和完善制度環(huán)境，對(duì)改革進(jìn)展與成效進(jìn)行全面評(píng)估，是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的明確要求，是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展上不斷取得新進(jìn)展的制度保證。藍(lán)圖再美，不落實(shí)就是一幅幻景;文件再好，不落實(shí)就是一紙空文;決策再好，不落實(shí)只能原地踏步。

各地電力改革推行的好壞，直接影響全國(guó)深化電力體制改革的進(jìn)一步?jīng)Q策部署，直接影響中央的形象和權(quán)威。支持改革、獻(xiàn)計(jì)改革、監(jiān)督改革、評(píng)估改革，從而推動(dòng)改革并受益于改革，是置身于改革鏈條的基本立場(chǎng)和現(xiàn)實(shí)邏輯。對(duì)改革進(jìn)展評(píng)估是深化電力體制改革鏈條的重要環(huán)節(jié)。

從過(guò)程角度講，對(duì)電力改革進(jìn)行評(píng)估，就是要把握對(duì)改革的理解和執(zhí)行的態(tài)度，是否按照管住中間、放開(kāi)兩頭的體制架構(gòu)，落實(shí)“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”的改革重點(diǎn)。電力改革歷史表明，對(duì)于一項(xiàng)改革舉措，有的理解不到位，一知半解，出現(xiàn)畏難情緒，消極應(yīng)付;有的“選擇性改革”，容易的、對(duì)己有利的就用力推，復(fù)雜的、對(duì)己不利的就不推，陽(yáng)奉陰違;有的改革決心不堅(jiān)定，邊改邊回潮。

從結(jié)果角度講，對(duì)各地電力改革進(jìn)行評(píng)估，就是看改革是否取得預(yù)定成效，即是否加快構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，從而使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，進(jìn)而促進(jìn)電力行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

對(duì)電力改革進(jìn)展和成效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)意義就在于，確保各地落實(shí)中發(fā)9號(hào)文件和國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)方案不走偏、不拖延，避免“糊涂賬”、“腳踩西瓜皮，滑到哪算哪”。

電力體制改革進(jìn)展評(píng)估的基本思路

對(duì)各地區(qū)2017年電力體制改革的進(jìn)展予以評(píng)估，要全面貫徹黨的十九大精神和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以中發(fā)9號(hào)文件精神為工作標(biāo)尺，以《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中發(fā)〔2015〕22號(hào))、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)[2015]28號(hào))等領(lǐng)域的重要文件為邊界。

評(píng)估的重點(diǎn)是，各地區(qū)是否切實(shí)貫徹落實(shí)中發(fā)9號(hào)文件精神;是否加快構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制;是否按照管住中間、放開(kāi)兩頭的體制架構(gòu)，落實(shí)“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”的改革重點(diǎn)。

評(píng)估的原則，一要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向。評(píng)估的目的在于為進(jìn)一步推進(jìn)改革提供指導(dǎo)性和前瞻性的決策建議，而不是刻意“挑刺”和挫傷改革積極性。二要堅(jiān)持以評(píng)促建?？隙ǔ煽?jī)、特點(diǎn)與亮點(diǎn)，指出偏差和不足。三要堅(jiān)持實(shí)事求是。結(jié)合各省試點(diǎn)的實(shí)際情況差異化地開(kāi)展，尊重基層首創(chuàng)精神。四要堅(jiān)持指標(biāo)量化。直觀地給出受評(píng)地區(qū)進(jìn)展與成效水平，清晰地反映出各地區(qū)進(jìn)程的差異。

電力體制改革進(jìn)展評(píng)估的指標(biāo)體系

進(jìn)行電力體制改革進(jìn)展評(píng)估，要關(guān)注改革組織、改革實(shí)施和改革成效三個(gè)維度，改革組織是基礎(chǔ)，改革實(shí)施是重點(diǎn)，改革成效是關(guān)鍵。鑒于電力體制改革尚屬進(jìn)行時(shí)，特別是一些政策舉措剛剛鋪開(kāi)，一些政策舉措還在試點(diǎn)探索，因此建議開(kāi)展2017年度評(píng)估，三者的權(quán)重在10∶50∶40(見(jiàn)表)。

改革組織的評(píng)估要點(diǎn)。評(píng)估各地區(qū)電力體制改革的組織情況，主要在兩個(gè)方面。一是改革的領(lǐng)導(dǎo)力量。電改領(lǐng)導(dǎo)小組是否建立;政府部門(mén)(含能源監(jiān)管機(jī)構(gòu))間分工及協(xié)作機(jī)制是否明確。二是國(guó)家批復(fù)方案后的細(xì)化。方案有無(wú)細(xì)化到具體方案、辦法或細(xì)則;任務(wù)落實(shí)有無(wú)明確的時(shí)間表。2017年度兩者的權(quán)重建議在5∶5。

改革實(shí)施的評(píng)估要點(diǎn)。評(píng)估各地區(qū)電力體制改革的組織情況，主要是市場(chǎng)主體準(zhǔn)入、市場(chǎng)基礎(chǔ)建立和市場(chǎng)體系構(gòu)建三方面，2017年度三者的權(quán)重建議在10∶18∶22。

市場(chǎng)主體準(zhǔn)入方面，五項(xiàng)重點(diǎn)。一是發(fā)電準(zhǔn)入，評(píng)估準(zhǔn)入是否規(guī)范，是否有違規(guī)機(jī)組參與。二是用戶準(zhǔn)入，評(píng)估是否按照行業(yè)和電壓等級(jí)分批進(jìn)入，是否存在人為指定用戶進(jìn)入。三是售電公司準(zhǔn)入，評(píng)估是否允許參與市場(chǎng)交易。四是自備電廠準(zhǔn)入，評(píng)估是否存在自備電廠未履行應(yīng)盡義務(wù)參與市場(chǎng)。五是準(zhǔn)入信息公開(kāi)，評(píng)估是否建立信息公開(kāi)制度并正式公開(kāi)。

說(shuō)明：建立科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)包括電力體制改革在內(nèi)的改革成效進(jìn)行評(píng)估，是中央深改小組的明確要求。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)2005[9]號(hào))落實(shí)的好壞如何判斷，關(guān)鍵之一是要對(duì)執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行全程監(jiān)督和評(píng)估。華北電力大學(xué)中國(guó)能源政策研究中心致力于學(xué)術(shù)研究與中國(guó)實(shí)踐的結(jié)合，不遺余力地推動(dòng)中國(guó)能源治理體系的現(xiàn)代化。為便于政府有關(guān)部門(mén)理性、公正、量化地評(píng)價(jià)2017年度的電力體制改革取得成效，基于承擔(dān)國(guó)家能源局課題的既有成果，結(jié)合電改進(jìn)度，研究出一套量化打分表，供地方政府在總結(jié)2017年度電改工作時(shí)參考。

市場(chǎng)基礎(chǔ)建立方面，四個(gè)環(huán)節(jié)。一是電網(wǎng)環(huán)節(jié)，電網(wǎng)公司是否積極配合政府推進(jìn)改革;核定的電網(wǎng)輸配電價(jià)是否在電力交易中得到應(yīng)用。二是調(diào)度交易環(huán)節(jié)，交易機(jī)構(gòu)組建是否落實(shí)了相對(duì)獨(dú)立，實(shí)施股份制;交易管理委員會(huì)是否組建完成并有效發(fā)揮作用;調(diào)度機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)的銜接制度是否明確。三是增量配電環(huán)節(jié)，是否積極選擇和推進(jìn)試點(diǎn)，各試點(diǎn)確定的業(yè)主是否以社會(huì)資本為主。四是信用建設(shè)環(huán)節(jié)，是否積極著手相關(guān)建設(shè)工作。

市場(chǎng)體系構(gòu)建方面，三個(gè)層次。一是當(dāng)前的電力中長(zhǎng)期交易規(guī)則制定層次，規(guī)則是否制定，與《電力中長(zhǎng)期交易基本規(guī)則(暫行)》(發(fā)改能源[2016]2784號(hào))精神的關(guān)鍵點(diǎn)是否有出入，比如準(zhǔn)入用戶是否全電量參與市場(chǎng)，市場(chǎng)主體合同不履約或存在明顯偏差時(shí)是否有考核。二是中長(zhǎng)期交易的具體執(zhí)行層次，交易價(jià)格是否存在政府指定、行業(yè)組織或市場(chǎng)主體串謀;市場(chǎng)交易規(guī)模是否達(dá)到國(guó)家和地方政府的期望;售電公司代理的電量規(guī)模。三是交易規(guī)則健全完善層次，包括輔助服務(wù)機(jī)制建設(shè)，可再生能源交易機(jī)制建設(shè)，以及現(xiàn)貨交易規(guī)則研究與建設(shè)。

改革成效的評(píng)估要點(diǎn)。改革成效體現(xiàn)在四個(gè)方面，即改革對(duì)市場(chǎng)機(jī)制建立的作用，改革對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的作用，改革對(duì)清潔高效綠色發(fā)展的作用，以及改革的可能負(fù)面作用。2017年度四者的權(quán)重建議在12∶10∶10∶8。

評(píng)估改革對(duì)市場(chǎng)機(jī)制建立的作用，主要在于市場(chǎng)價(jià)格是否反映供需關(guān)系;市場(chǎng)是否具有外部風(fēng)險(xiǎn)防范能力，比如對(duì)煤炭等外部環(huán)境的適應(yīng)性;市場(chǎng)主體是否擁有選擇權(quán)。評(píng)估改革對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的作用，主要在于是否實(shí)現(xiàn)“降成本”;進(jìn)一步是否拉動(dòng)扶植地方經(jīng)濟(jì)并提升或恢復(fù)了電力負(fù)荷。評(píng)估改革對(duì)清潔高效綠色發(fā)展的作用，主要在于是否促進(jìn)清潔能源消納;是否促進(jìn)燃煤火電機(jī)組節(jié)能減排、大機(jī)組多發(fā)電。評(píng)估改革的可能負(fù)面作用，主要在于判斷改革措施是否積極穩(wěn)妥，特別是利益觸及較大的電力企業(yè)是否出現(xiàn)了群體性社會(huì)事件。

電力體制改革評(píng)估要科學(xué)有序

公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，是決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的重要依據(jù)，實(shí)證研究是其理論發(fā)展的基礎(chǔ)，量化的評(píng)估方法和技術(shù)的廣泛應(yīng)用是發(fā)展的不竭動(dòng)力。中國(guó)的政策評(píng)估是政策過(guò)程中最為薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)，在評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法和評(píng)估機(jī)制上都尚不成熟。

對(duì)各地電力體制改革進(jìn)展予以評(píng)估，本身也是一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性工作。建議國(guó)家發(fā)展改革委應(yīng)重視電力體制改革評(píng)估體系的建設(shè)，評(píng)估體系要向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，后續(xù)的評(píng)估結(jié)果適時(shí)公開(kāi)，從而起到“以評(píng)促建”的作用，正確和有效地引導(dǎo)推動(dòng)電力體制改革的目的。

2017年度的具體評(píng)估工作要特別注重方法，南方地區(qū)廣東、云南、貴州的改革推進(jìn)力度大，可以予以重點(diǎn)評(píng)估，其他地區(qū)評(píng)估可以抽樣開(kāi)展，突出重點(diǎn)才能避免興師動(dòng)眾、勞而無(wú)功。

作者系華北電力大學(xué)教授/中國(guó)能源政策研究中心主任。