為貫徹落實黨中央、國務院關于加快推進光伏扶貧工程的重要決策，日前，國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局聯(lián)合出臺了《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》，對光伏行業(yè)提出了更為明確的用地規(guī)定。

國土資源部召開了支持光伏扶貧和規(guī)范光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地新聞通氣會，主要從強化光伏扶貧用地保障、進一步細化規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地管理、切實加強光伏發(fā)電項目用地的監(jiān)管等方面對光伏用地政策進行了解讀。

永久基本農(nóng)田不能光伏+

2015年，國土資源部等六部門聯(lián)合下發(fā)的《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)曾經(jīng)明確，光伏發(fā)電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，對促進光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了積極作用。

而在最新發(fā)布的《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號，以下簡稱《意見》)中，明確了光伏發(fā)電可以利用未利用地的，不得占用農(nóng)用地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田，嚴禁在國家相關法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的區(qū)域發(fā)展光伏發(fā)電項目。

在新聞通氣會上，國土部對上述政策進行了進一步的解讀。其指出，第一，對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設的光伏發(fā)電項目，以及國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目的用地，予以政策支持，光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)。

第二，對使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復合項目建設的，省級能源、國土資源主管部門協(xié)商同級有關部門提出建設要求、認定標準、監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。其中對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求。

第三，要加強光伏發(fā)電項目用地監(jiān)管，除文件規(guī)定的情形外，光伏發(fā)電站項目用地中硬化地面、破壞耕作層的，應當按違法用地查處。布設后未能并網(wǎng)的光伏方陣，以及按農(nóng)用地、未利用地管理的項目退出時未恢復原狀的，由所在地能源主管部門清理或責令整改。項目違反規(guī)定的，投資主體納入能源領域失信主體名單，實施聯(lián)合懲戒。國土資源部將根據(jù)行業(yè)管理需要，適時對各類光伏發(fā)電站項目用地開展專項監(jiān)測。

首提“光伏復合項目”

針對“利用農(nóng)用地復合建設的光伏發(fā)電站項目”，國土資源部解釋道，國土資源管理工作的核心之一是對土地的用途管制和分類管理，從這個角度入手，《意見》提出了“光伏復合項目”的概念。按照現(xiàn)行土地管理制度，國家將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，其中使用未利用地建設光伏項目的支持政策，在2015年已經(jīng)明確，此次主要是明確了使用農(nóng)用地建設光伏項目的政策。

首先，永久基本農(nóng)田不能用，包括復合項目也不能進永久基本農(nóng)田，這是一條底線。其次，復合項目的建設要求、認定標準，由各省級能源、國土資源主管部門協(xié)商同級有關部門研究提出。第三，復合項目利用農(nóng)用地布設的光伏方陣可以不改變原本的用地性質(zhì)。在光伏復合項目用地管理中，按照權責一致的原則，各省級能源、國土資源主管部門在提出本地區(qū)復合項目建設要求、認定標準的同時，還應當明確監(jiān)管措施。

此外，國土資源部土地整治中心副主任羅明強調(diào)，“關于大家關心的光伏復合項目中方陣架設高度、架設形式、架設施工工藝等，按照《意見》要求，均由各省級能源、國土資源主管部門按照因地制宜的原則，商同級有關部門根據(jù)本地區(qū)要求和需要研究提出?！?/p>

在業(yè)界看來，此前按照國土5號文中的規(guī)定，各省對于農(nóng)光、漁光等光伏項目用地一直持謹慎態(tài)度，個別省份甚至縣級政府單位以此向光伏企業(yè)征收土地使用稅費的現(xiàn)象也時有發(fā)生。而新版政策的出臺，將光伏用地的主導權下發(fā)至各省級政府，要求“各省級能源、國土資源主管部門在提出本地區(qū)復合項目建設要求、認定標準”，從國家用地政策層面給予了光伏+項目的發(fā)展空間。但值得注意的是，正因如此，各省級地方政府對于光伏發(fā)展的態(tài)度將至關重要，如何認定標準將直接影響該地區(qū)光伏+未來的發(fā)展空間。事實上，隨著光伏電站建設向中東部轉(zhuǎn)移，農(nóng)光、漁光項目也隨之增多，光伏+的發(fā)展空間也將直接關系到各省份未來整個光伏行業(yè)的發(fā)展趨勢。

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