2016年5月18日國務院發(fā)布了國辦發(fā)〔2016〕34號《關(guān)于促進建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟丰槍ú男袠I(yè)當前的突出問題，從總體要求、壓減過剩產(chǎn)能、加快轉(zhuǎn)型升級、促進降本增效、完善支持政策五大方面，明確了包括玻璃行業(yè)在內(nèi)的建材行業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導原則和具體路徑，不僅是當前玻璃行業(yè)降本增效實現(xiàn)脫困發(fā)展政策指導，也是“十三五”期間化解產(chǎn)能過剩、推進玻璃行業(yè)供給側(cè)改革的綱領(lǐng)性文件。

A、過剩與短缺并存結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯

玻璃工業(yè)不僅是重要的原材料產(chǎn)業(yè)，同時又是重要的民生產(chǎn)業(yè)，多年來為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展做出積極貢獻。但在國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展動能加速轉(zhuǎn)換的大背景下，玻璃行業(yè)在長期依靠規(guī)模發(fā)展過程中，積累的矛盾問題日益凸顯，行業(yè)發(fā)展方式粗放、轉(zhuǎn)型升級步履緩慢、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整不力、節(jié)能減排壓力巨增，而有效的主動措施不足等，導致行業(yè)運行質(zhì)量下降。主要體現(xiàn)在：

一是大宗通用產(chǎn)品產(chǎn)能絕對過剩，產(chǎn)能利用率持續(xù)走低，雖然在遏制平板玻璃新增產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能方面取得一定進展，但傳統(tǒng)產(chǎn)品產(chǎn)能過剩依然十分嚴重。近三分之一的生產(chǎn)線處于停產(chǎn)狀態(tài)，產(chǎn)能利用率約70%。

二是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，過剩與短缺并存。從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，一般用途的普通平板玻璃嚴重過剩，優(yōu)質(zhì)浮法比率偏低，在二次加工的數(shù)量和深度上與國際先進水平均有較大差距；多數(shù)產(chǎn)品附加值低，仍處在價值鏈低端和從屬地位；新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、有效供給不足，能夠滿足戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值僅占行業(yè)總量的10%；存在結(jié)構(gòu)性短缺，高端產(chǎn)品供應能力不足，如部分高端汽車玻璃，高速列車和飛機用超硬玻璃，硼硅酸鹽防火玻璃，電子工業(yè)用超薄玻璃等仍需進口。

三是產(chǎn)業(yè)集中度低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。我國玻璃行業(yè)雖然總量居世界第一，但生產(chǎn)過度分散，缺少技術(shù)及市場引領(lǐng)能力強，具有國際競爭力的領(lǐng)軍企業(yè)，產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，市場競爭失序，在行業(yè)技術(shù)進步、結(jié)構(gòu)調(diào)整等決定行業(yè)發(fā)展前途和命運的重大問題上無法形成共識和合力。

四是市場環(huán)境亟待改善。2015年以來，平板玻璃行業(yè)運行質(zhì)量持續(xù)下滑。普通平板玻璃價格下降，庫存增加，企業(yè)效益普遍下降，資金壓力、經(jīng)營壓力不斷加大。2015年平板玻璃產(chǎn)量7.38億重量箱，同比下降8.65%，是“十二五”以來首次出現(xiàn)的產(chǎn)量下降；主營收入同比下降14.3%；平板玻璃行業(yè)實現(xiàn)利潤同比下降12.4%；平均銷售利潤率下降至2%，遠低于全國制造業(yè)平均利潤率水平。2016年一季度，平板玻璃產(chǎn)量同比降低8.29%，效益下降31.4%，投資減少12.6%，企業(yè)虧損面達到34%以上。

在發(fā)展面臨諸多困難的情況下，玻璃行業(yè)迫切需要政府的支持與鼓勵。政府主管部門積極轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新思路創(chuàng)新手段，及時制定并發(fā)布《意見》，體現(xiàn)出國務院對玻璃行業(yè)的重視，體現(xiàn)了國家建材行業(yè)主管部門的智慧，對現(xiàn)階段玻璃行業(yè)發(fā)展具有重要意義，必將提振行業(yè)信心，指導行業(yè)邁向提質(zhì)增效、健康發(fā)展的新臺階。

B、《意見》獨具三大特色助推行業(yè)轉(zhuǎn)型升級

一是針對性強。《意見》的總體思路不僅抓住了建材工業(yè)產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)失衡、無序競爭等關(guān)鍵問題，還提出“在供給側(cè)截長補短、壓減過剩產(chǎn)能，有序推進聯(lián)合重組，改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境，增強企業(yè)創(chuàng)新能力，擴發(fā)新型、綠色建材生產(chǎn)和應用，積極開展國際產(chǎn)能合作”等具體措施，特別是針對玻璃行業(yè)目前普遍存在的運行質(zhì)量下降、效益下滑等現(xiàn)實困難提出脫困增效的目標措施，為玻璃行業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級、有效提高質(zhì)量和效益指明了方向。

二是既堅持問題導向，又保持了政策的連續(xù)性。從指導思想和總體思路上可以看出，《意見》是國務院促進工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的重要舉措，是全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央經(jīng)濟工作會議精神，落實“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局要求的集中體現(xiàn)，也與國務院《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)〔2013〕41號）、《平板玻璃行業(yè)規(guī)范條件（2014年本）》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（2011年本）（修正）》等產(chǎn)業(yè)政策相銜接，同時圍繞嚴格控制新增產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能有針對性的提出了更嚴格的目標和更具體的措施。

三是強制性和引導性相結(jié)合?！兑庖姟分袑π略霎a(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全等達不到標準的產(chǎn)能等使用了“嚴禁”“依法依規(guī)退出”等詞語，體現(xiàn)了政策的權(quán)威性和強制性。同時又結(jié)合市場主導原則，提出支持措施引導行業(yè)推進兼并重組、轉(zhuǎn)型升級等，體現(xiàn)強制性和引導性相結(jié)合，使政策具有極高的可操作性。

C、在供給側(cè)截長補短有序推進聯(lián)合重組

《意見》的總體思路是，通過“在供給側(cè)截長補短、壓減過剩產(chǎn)能，有序推進聯(lián)合重組，改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境，增強企業(yè)創(chuàng)新能力，擴大新型、綠色建材生產(chǎn)和應用，積極開展國際產(chǎn)能合作，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和組織結(jié)構(gòu)，有效提高建材工業(yè)的質(zhì)量和效益”，抓住了主要矛盾，針對實際情況提出了有針對性的政策措施，為玻璃行業(yè)穩(wěn)增長、脫困增效加快轉(zhuǎn)型升級、和結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)健康發(fā)展指明了方向。

《意見》圍繞調(diào)結(jié)構(gòu)和降本增效，明確了四項任務。目標看起來不高，但要完成還需全行業(yè)齊心協(xié)力，一致行動。

一是“到2020年，再壓減一批產(chǎn)能，產(chǎn)能利用率回到合理區(qū)間”。由于生產(chǎn)的連續(xù)性特點，平板玻璃應為高產(chǎn)能利用率產(chǎn)業(yè)，國際上一般在85%以上。根據(jù)平板玻璃目前的實際情況，在新增產(chǎn)能得到有效遏制的前提下，到2020年需要壓減產(chǎn)能1.8億重量箱以上。

二是“排名前10家企業(yè)的生產(chǎn)集中度達60%左右”。2015年底，前10家玻璃企業(yè)生產(chǎn)能力占全部產(chǎn)能的比重為53.4%左右，與2010年的57%相比，降低了3.6個百分點，生產(chǎn)集中度不升反降，說明產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務還很重。按照國務院關(guān)于企業(yè)兼并重組的指導意見，對玻璃行業(yè)兼并重組提出的目標、導向是明確的，并正在有計劃地推進。以區(qū)域為主，推動大企業(yè)兼并中小企業(yè)，以股權(quán)置換為主，推動控股并購、相互參股、產(chǎn)能置換，發(fā)展混合所有制；以淘汰落后產(chǎn)能和限制低效產(chǎn)能生產(chǎn)為契機，推進以高端產(chǎn)能替代低端產(chǎn)能。

三是深加工水平和綠色建材產(chǎn)品比重穩(wěn)步提高，質(zhì)量水平和高端產(chǎn)品供給能力顯著增強，節(jié)能減排和資源綜合利用水平進一步提升。體現(xiàn)出玻璃行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本要求，要從供給體系，特別是市場需求端入手，增加生產(chǎn)有市場新需求的產(chǎn)品，遏制雷同技術(shù)產(chǎn)能的新增和減少過剩行業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)，按市場需求組織生產(chǎn)，是真正轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高端發(fā)展和加快新型綠色發(fā)展，擴大有效供給，增加新的經(jīng)濟增長點，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，應對經(jīng)濟增長下行和扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟效益下滑的最現(xiàn)實有效的手段。通過推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，根據(jù)市場需求，調(diào)整發(fā)展重點，調(diào)整發(fā)展政策，把發(fā)展轉(zhuǎn)向增加有效供給，轉(zhuǎn)向高端，轉(zhuǎn)向國外，轉(zhuǎn)向市場消費需求，從而改變發(fā)展路徑拓展應用渠道，全面提高行業(yè)發(fā)展水平和經(jīng)濟效益。

四是行業(yè)銷售利潤率接近工業(yè)平均水平，全行業(yè)利潤總額實現(xiàn)正增長。行業(yè)利潤是行業(yè)運行質(zhì)量的直接表現(xiàn)。從歷史看，玻璃行業(yè)的盈利能力也曾在全國工業(yè)中，處于較高的水平，近幾年盈利水平的下降，有市場因素，也有行業(yè)自身的結(jié)構(gòu)性矛盾的因素。相信隨著政策的逐步落實，以及行業(yè)問題的解決，玻璃行業(yè)一定能夠再創(chuàng)佳績。

D、壓減過剩產(chǎn)能發(fā)展高端玻璃

按照問題導向原則，基于平板玻璃存在的主要問題，《意見》提出了壓減過剩產(chǎn)能的四條途徑：

一是強制性的“嚴禁新增產(chǎn)能”。核心要求是：2020年底前，嚴禁備案和新建擴大產(chǎn)能的平板玻璃建設項目；2017年底前，暫停實際控制人不同的企業(yè)間的平板玻璃產(chǎn)能置換。

二是強制性的“淘汰落后產(chǎn)能”。核心要求是依法依規(guī)淘汰落后的生產(chǎn)手段，凡是污染物排放、能耗、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)不達標的，不論什么工藝、多大規(guī)模，都應立即停產(chǎn)整改，未整改或整改仍不達標的強制性退出。

三是引導性的“推進聯(lián)合重組”。支持優(yōu)勢企業(yè)搭建產(chǎn)能整合平臺，利用市場化手段推進聯(lián)合重組，整合產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，優(yōu)化產(chǎn)能布局，提高生產(chǎn)集中度；支持企業(yè)根據(jù)市場需求，創(chuàng)新業(yè)態(tài)和商業(yè)模式，主動退出綜合成本高、生產(chǎn)效率低的產(chǎn)能，增強盈利能力。開展試點，支持平板玻璃行業(yè)通過聯(lián)合重組等方式壓減過剩產(chǎn)能、實現(xiàn)脫困發(fā)展。

四是鼓勵“限產(chǎn)”。對不宜臨時停產(chǎn)的平板玻璃生產(chǎn)線，倡導通過行業(yè)自律按一定比例降低負荷、合理限產(chǎn)。

此外，《意見》提出通過“發(fā)展高端玻璃”等引導玻璃行業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。提高建筑節(jié)能標準，推廣應用低輻射鍍膜（Low—E）玻璃板材、真（中）空玻璃、安全玻璃、個性化幕墻、光伏光熱一體化玻璃制品，以及適應現(xiàn)有建筑節(jié)能改造需要的節(jié)能門窗等產(chǎn)品。積極發(fā)展建筑用防火玻璃板材等新產(chǎn)品，結(jié)合發(fā)展設施農(nóng)業(yè)和建設美麗鄉(xiāng)村，開發(fā)農(nóng)業(yè)種植和觀光大棚所需的結(jié)構(gòu)功能一體化的玻璃板材及制品。

E、支持企業(yè)創(chuàng)新實現(xiàn)綠色發(fā)展

《意見》明確提出以發(fā)展綠色制造、支持企業(yè)創(chuàng)新、實施品牌戰(zhàn)略、開展產(chǎn)能合作等途徑，促進建材企業(yè)降本增效。

一是實現(xiàn)綠色智能發(fā)展。加大對無組織排放治理力度，支持企業(yè)向特色園區(qū)集聚，鼓勵園區(qū)加快燃料升級，有條件的企業(yè)可實施“煤改氣”、“煤改電”，集中使用清潔能源。開發(fā)推廣玻璃熔窯高效燃燒、余熱利用技術(shù)。玻璃行業(yè)要圍繞生產(chǎn)和應用兩個環(huán)節(jié)發(fā)展。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)全面推行清潔生產(chǎn)、落實“領(lǐng)跑者”制度，限制高硫石油焦燃料，推廣應用脫硫脫硝除塵余熱發(fā)電“一體化”等，形成推動玻璃熔窯能效水平不斷提升的長效機制，促進節(jié)能減排，提高綠色制造水平。在應用環(huán)節(jié)普及推廣節(jié)能玻璃產(chǎn)品，為國家節(jié)能減排政策實施發(fā)揮更大作用，按照《促進綠色建材生產(chǎn)和應用行動方案》等政策要求，加大綠色、安全玻璃產(chǎn)品推廣應用力度；通過“節(jié)能玻璃推廣應用聯(lián)盟”，共同研究涉及生產(chǎn)應用中的有關(guān)技術(shù)、標準和市場問題，以滿足綠色建筑的需求。

二是支持企業(yè)創(chuàng)新。支持企業(yè)開展清潔能源開發(fā)替代、清潔生產(chǎn)和資源綜合利用、智能制造、新材料開發(fā)、產(chǎn)品深加工等轉(zhuǎn)型升級改造。發(fā)布建材工業(yè)鼓勵推廣應用的技術(shù)和產(chǎn)品目錄，并據(jù)此對建材工業(yè)節(jié)能減排、產(chǎn)品升級換代、提升質(zhì)量效益等項目實施差別化信貸政策。玻璃行業(yè)要積極實施“第二代浮法創(chuàng)新研發(fā)”，以提高行業(yè)整體技術(shù)和裝備水平，并以此帶動企業(yè)圍繞提高能效水平、提升質(zhì)量開展技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)改造，提高原片質(zhì)量和深加工比例，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理的發(fā)展布局。根據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》、結(jié)合國內(nèi)需求，編制“玻璃新材料、新產(chǎn)品目錄”，大力發(fā)展新型和深加工玻璃產(chǎn)品，滿足戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、綠色建筑、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等國內(nèi)高端需求。

三是實施品牌戰(zhàn)略。發(fā)揮優(yōu)勢企業(yè)的主導作用，以品牌、管理和營銷網(wǎng)絡為紐帶，促進業(yè)態(tài)和商業(yè)模式創(chuàng)新，提高企業(yè)核心競爭力。玻璃行業(yè)要主動實施產(chǎn)品質(zhì)量提升工程。發(fā)揮標準的引導作用，適時制修訂平板玻璃和安全玻璃產(chǎn)品標準，提高指標要求。一方面，提高優(yōu)質(zhì)玻璃原片比重，滿足高檔加工玻璃產(chǎn)品需求，另一方面拉開產(chǎn)品檔次，擠壓低檔次產(chǎn)品生存空間，提高產(chǎn)品質(zhì)量的整體水平。探索推廣適合玻璃行業(yè)的營銷模式，引導行業(yè)由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)向生產(chǎn)服務型，由獨立經(jīng)營轉(zhuǎn)向相互交叉持股、聯(lián)合發(fā)展的模式，并向下游延伸產(chǎn)品和服務，提高玻璃行業(yè)適應市場的能力。

四是開展產(chǎn)能合作。政府將加強服務，支持有意愿的企業(yè)在“一帶一路”沿線投資建材項目，開展國際產(chǎn)能合作，實現(xiàn)互利共贏。

《意見》從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策、加大金融支持、嚴格執(zhí)法監(jiān)督、等方面明確了貫徹落實的措施：首先，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策方面，要落實促進綠色建材生產(chǎn)和應用行動方案，開展綠色建材評價，發(fā)布綠色建材產(chǎn)品目錄。

其次，明確了金融支持，要落實有保有控的金融政策。對化解過剩產(chǎn)能、實施兼并重組，以及有前景、有效益的企業(yè)，加大信貸支持力度。對違規(guī)新增產(chǎn)能的企業(yè)停止貸款。支持各類社會資本參與建材企業(yè)的并購重組。探索由大型骨干水泥企業(yè)和平板玻璃企業(yè)按照誰受益、誰付費的原則，聯(lián)合設立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金，專門用于獎補主動退出的產(chǎn)能。

再其次，嚴格執(zhí)法監(jiān)督。省級人民政府有關(guān)部門要盡快完善并公開本地區(qū)的建設項目庫；企業(yè)應依法安裝在線監(jiān)控系統(tǒng)并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)，管理節(jié)能工作的部門要加強對企業(yè)能耗的監(jiān)督檢查，質(zhì)檢部門要加大產(chǎn)品抽檢力度，對產(chǎn)品質(zhì)量不達標的，依法責令整改并予通報；建立安全生產(chǎn)不良記錄“黑名單”制度。

F、發(fā)揮協(xié)會作用推進政策落實

中國建筑玻璃與工業(yè)玻璃協(xié)會將按照引領(lǐng)、協(xié)調(diào)、服務的工作宗旨，在《意見》落實過程中，發(fā)揮自身優(yōu)勢，結(jié)合行業(yè)重點工作主動而為，為政策取得實效發(fā)揮更大作用。

一是廣泛宣傳《意見》，為玻璃行業(yè)貫徹執(zhí)行政策創(chuàng)造良好氛圍，在媒體上組織大討論，在市場研討會上進行宣貫和討論，并加強調(diào)研和信息收集，反映企業(yè)訴求，反饋政策落實情況，提出相關(guān)政策建議。

二是推進淘汰落后產(chǎn)能工作。進一步完善評價標準，摸清家底準確掌握平板玻璃“需要創(chuàng)新提升、重點改造和限制淘汰”等三類劃分的情況；編制“十三五”期間淘汰和壓減過剩產(chǎn)能的指導建議，力爭2020年前淘汰和壓減1.8億重量箱平板玻璃過剩產(chǎn)能，使產(chǎn)能利用率回歸合理區(qū)間。

三是探索聯(lián)合設立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金工作。《意見》為鼓勵平板產(chǎn)能退出提供了政策通道。玻璃協(xié)會將積極聯(lián)系重點骨干企業(yè)開展前期工作，研究制定專項資金的收取、管理和使用辦法，并積極爭取政府部門的資金支持。按照誰受益、誰付費的原則，擬按在產(chǎn)企業(yè)的實際產(chǎn)量為基數(shù)，統(tǒng)一按照一定價格提取。

四是推動行業(yè)兼并重組，按照“玻璃行業(yè)兼并重組指導意見”，積極推進試點工作，促進龍頭企業(yè)按市場規(guī)則通過收購、參股、兼并、重組擴大生產(chǎn)規(guī)模提高產(chǎn)業(yè)集中度，同時為企業(yè)兼并重組牽線搭橋。

五是制定與實施綠色建材生產(chǎn)。以開發(fā)新的應用領(lǐng)域和增加新的需求為宗旨，加快綠色生產(chǎn)與使用的步伐，以建筑設計應用和規(guī)范施工應用領(lǐng)域之間的融合發(fā)展為突破點，提出綠色建材生產(chǎn)與應用的具體實施路徑、措施以及實施效果，編制綠色建材目錄、綠色產(chǎn)品標識、綠色認證評價，基本打通綠色建材應用通道。建立Low-E玻璃推廣應用聯(lián)盟普及節(jié)能玻璃。

六是推進平板玻璃產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排。宣傳貫徹產(chǎn)業(yè)政策，把平板玻璃節(jié)能減排與淘汰落后產(chǎn)能、兼并重組、行業(yè)自律結(jié)合起來，配合環(huán)保部門制定標準和監(jiān)督檢查，制定措施優(yōu)化燃料結(jié)構(gòu)，鼓勵使用清潔能源、限制和淘汰劣質(zhì)燃料。

七是進一步完善行規(guī)行約，加強行業(yè)自律，引導企業(yè)遵規(guī)守法，規(guī)范經(jīng)營，誠實守信，公平競爭。

八是推動企業(yè)“走出去”。加快服務行業(yè)“走出去”步伐，做好為行業(yè)“走出去”服務工作，建立與政府對接的信息數(shù)據(jù)庫和為企業(yè)提供信息的數(shù)據(jù)庫；構(gòu)建“走出去”的服務平臺，擬定優(yōu)勢企業(yè)到國外發(fā)展的名單和去向，有計劃、有目的地組織優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)有序地到國外發(fā)展。

玻璃協(xié)會將認真學習和領(lǐng)會《意見》精神，積極宣傳文件精神，督促玻璃行業(yè)廣大企業(yè)不折不扣地貫徹執(zhí)行，推進企業(yè)兼并重組，促進企業(yè)主動去產(chǎn)能，組織企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，積極開展行業(yè)自律，并及時反饋貫徹落實《意見》過程中的新情況、新問題，為實現(xiàn)《意見》的總體目標而努力。

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