西部地區(qū)光伏電站可能在短期內(nèi)不會有很大突破，中東部地區(qū)可能會被作為發(fā)展戰(zhàn)略要點。

光伏領(lǐng)域的形勢是機遇和挑戰(zhàn)并存。兩個機遇，第一個，世界上從全球能源的發(fā)展趨勢來看，能源變革勢在必行。一些跡象可以表明，能源轉(zhuǎn)型現(xiàn)在是在加速?？稍偕茉粗饾u成為能源轉(zhuǎn)型新增電力裝機的一個主力，比如發(fā)達國家加速可再生能源對化石能源的替代，比如發(fā)展中國家對可再生能源的重視和利用等。從全球范圍來看，據(jù)初步統(tǒng)計的數(shù)字，今年全球光伏發(fā)電新增裝機5000萬千瓦，增速大概是15%到16%，光伏發(fā)展面臨一個很好的機遇。

第二，在中國的能源變化中，光伏發(fā)展依然機遇很大。國家能源局及其他多個部門已經(jīng)統(tǒng)計了2015年最終的數(shù)字，將于近期公布。初步測算，至2015年底，我國光伏發(fā)電累計裝機容量是4300萬千瓦。其中，新增裝機容量大約15GW，累計量已經(jīng)超過了德國，成為全球第一。在規(guī)模上，中國連續(xù)三年裝機都是超過一千萬千瓦，并提前完成“十二五”規(guī)劃目標。

而未來“十三五”目前的規(guī)劃目標，預計是到2020年達到1.5億千瓦（150GW），最終的數(shù)字還要等待各部門協(xié)調(diào)，因此預計最終目標會再在1-1.5億千瓦范圍。但不管最終結(jié)果如何，每年平均裝機大概都在1500到2000萬千瓦之間，這個數(shù)字對光伏產(chǎn)業(yè)的支撐應該還是有力度的，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展未來前景依然被看好。

在兩個機遇下，挑戰(zhàn)也并存著。

第一個挑戰(zhàn)是光伏的電價補貼政策。我們認為現(xiàn)行的補貼政策可能是不可持續(xù)的，從我們自身來看，即使從行業(yè)管理部門來看，補貼政策依然存在問題。這兩年，光伏發(fā)電行業(yè)因補貼問題受到不小影響，2013年9月份至現(xiàn)在，新并網(wǎng)的電站機組都沒有享受到補貼。

目前經(jīng)過一系列措施，可再生能源每度電價附加的標準已經(jīng)從1.5分提高到1.9分。這個力度雖然與預期還要差很多，但確實是一個進步。

第六批可再生能源補貼目錄的工作已經(jīng)啟動，但就一些細節(jié)還存在不同的意見，實施辦法還在討論之中。第六批補貼目錄不久就會下發(fā)各地，讓各地填報項目。但大家應該也很清楚，1.9分的附加遠遠不夠解決光伏電站被拖欠的補貼。

目前，統(tǒng)計到2015年底光伏發(fā)電項目累計拖欠補貼大概有400億。即使按照2016年1.9分的新標準來征收，每年能征收不到700億，只有大約600億左右。這個數(shù)字的計算是這樣來的：全年用電量是5-5.5萬億度，征收范圍中不包括居民電量和農(nóng)業(yè)電量，而且自備電廠的征收率也比較低，最終大概征收率只能覆蓋到所有用電量的70%。按照以前標準，1.5分的電價附加下大概每年能征收500億，新提高標準以后每年也就是六百多億的資金。所以到2016年底征收完畢，也只能夠解決到2015年底之前的新能源項目。

在現(xiàn)行補貼政策下，補貼的拖欠在未來一段時間內(nèi)可能會存在。估計普遍拖欠時間有一年左右，即2015年并網(wǎng)的項目，可能2016年底才能夠進入補貼目錄。

第二個挑戰(zhàn)即限電。現(xiàn)在光伏棄光現(xiàn)象已經(jīng)非常明顯。據(jù)統(tǒng)計，2015年全年棄光電量大概是40億。2015年全國光伏電量是400億，棄光比例是10%。棄光最重的兩個地方，是甘肅和新疆，甘肅的棄光率31%，新疆的棄光率是26%。入冬采暖季到了以后，棄光率更加嚴重。在2015年12月的統(tǒng)計中，新疆的棄光率達到59%，寧夏的棄光率達到39%。這個棄光情形到2016年不僅難以緩解，并且很可能更加惡化。

2015年全社會用電量增加只有0.6%，但電力裝機增長速度是10%。2015年全年新增裝機1.3億千瓦，不僅沒有降低，反而是歷年來新增裝機量最大的一年。其中火電裝機新增加6000多萬千瓦，風電大約3200萬千瓦，光伏1500萬千瓦。不難看出，火電的裝機增幅依然很大，火電新增裝機增長速度也達到了將近8%。

2016年，西部地區(qū)的棄光情況一定是更加明顯。

有人可能認為西部地區(qū)在新建外送通道，現(xiàn)在各級“十三五”規(guī)劃中提出很多外送通道的建設(shè)。但外送通道能否解決西電東送、新能源消納的問題能否解決？并不樂觀。在能源生產(chǎn)和消費的新常態(tài)下，中東部地區(qū)也不缺電，以往缺電的大省，如廣東、浙江等，本省的平均火電利用小時數(shù)也只有4000小時左右。從這個供需來看，中東部地區(qū)接受外來電力的意愿越來越低，積極性在減弱。由此，協(xié)調(diào)外送通道的難度也越來越大。

所以，如果體制機制不發(fā)生大變革，西部地區(qū)棄光現(xiàn)象也將持續(xù)。特別是最近剛調(diào)整了光伏上網(wǎng)電價，一類地區(qū)降了一毛錢，二類地區(qū)降了七分錢，因此一類地區(qū)、二類地區(qū)電站的經(jīng)濟性越來越差。光伏市場很可能向中東部調(diào)整。

第三個挑戰(zhàn)，如果光伏市場向中東部轉(zhuǎn)移，也將面臨挑戰(zhàn)。中東部地區(qū)未利用土地少，土地成為中東部開發(fā)光伏電站的重要約束。

近期國土資源部聯(lián)合六部委印發(fā)的五號文件中規(guī)定，如果光伏發(fā)電項目占用農(nóng)地，要完全要按照建設(shè)用地來處理。這樣的一刀切操作對光伏電站開發(fā)是致命的打擊，中東部地區(qū)未利用地非常少，大多數(shù)都是農(nóng)地、林地。

為了解決這些挑戰(zhàn)，國家能源局在“十三五”期間的工作方向，最主要的任務是加速光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步和成本降低，盡早擺脫對補貼的依賴。未來有以下五個工作方向。

一、配合發(fā)改委價格司做好逐漸電價下調(diào)工作。從行業(yè)自身來看，光伏行業(yè)應該有動力面對電價下調(diào)，無論從贏得國際市場，還是在國內(nèi)跟傳統(tǒng)能源最終形成競爭力看，都應該降電價。另外要避免行業(yè)大起大落的狀況，如光伏電站規(guī)模突然減速、剎車，這對制造行業(yè)可能會有較大影響?？紤]到行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展后盡量適當控制電站開發(fā)節(jié)奏。爭取用更少補貼，更小的規(guī)模，把電價先降下來。國家能源局做了測算，如果按“十三五”期間平均每年按照勻速開發(fā)，每年大概1800—2000萬千瓦，到2020年累計需要的補貼近4000億。這是一個很大的數(shù)字。如果按照先慢后快的節(jié)奏進行開發(fā)，補貼總額會降到3000億左右。如果展望到2025年、2030年，這兩種模式的差距就更大。

二、繼續(xù)推進領(lǐng)跑者計劃。關(guān)于領(lǐng)跑者計劃，國家能源局將會同工信部，把前端制造業(yè)和后端應用聯(lián)動起來，通過市場應用加速先進技術(shù)產(chǎn)品應用，推動技術(shù)進步。具體事項還在協(xié)調(diào)。

此外，還要加強監(jiān)管力度，由于電價調(diào)整時間節(jié)點在2016年的6月份，因此上半年組件會非常緊俏，很多落后產(chǎn)能可能趁機開工。這些落后產(chǎn)能到底能不能達到先進技術(shù)門檻，應該進行全面核查，要保證電站中能夠用到質(zhì)量合格的組件。

三、競爭方式的項目配置。全面采取競爭方式來配置項目，目前還處于向全社會公開征求意見的階段。文件最終出臺的內(nèi)容還在研究中。該文件重要的三個思想包括：第一，通過市場競爭配置項目資源，把競爭條件，如入門門檻、項目前期的準備等因素都納進來。希望能夠通過市場競爭去發(fā)現(xiàn)市場價格，擠出各種各樣水分。第二，體現(xiàn)放管結(jié)合思想。提出大的原則，希望地方分配項目過程中體現(xiàn)出競爭的原則，設(shè)置入門門檻，杜絕指標分配的亂象。另外，本著放管結(jié)合的前提，國家能源局還放開了分布式的規(guī)模，想把分布式作為投資的重點。第三，希望通過競爭來降低價格。

四、壓縮非技術(shù)性成本。第四項工作是壓縮非技術(shù)性成本。國家能源局跟企業(yè)交流、調(diào)研后了解，各地光伏電站項目受到了很多地方非技術(shù)性的影響。近期國家能源局也給國家財政部和國稅總局致函，希望就土地使用稅和耕地占用稅等稅種進一步明確，希望耕地占用稅盡可能的不收，土地使用稅如果收也要明確怎么收、標準如何。希望財政部門和稅務部門能給光伏產(chǎn)業(yè)減壓。

五、積極推動可再生能源電價附加的提升。雖然可再生能源電價附加進一步上調(diào)的難度確實非常大，但我們也將繼續(xù)協(xié)調(diào)進一步上調(diào)可再生能源電價附加標準。同時國家能源局也希望推動擴大可再生能源電價附加的征收范圍。下一步是簡化可再生能源電價附加申報項目流程。

幾點措施也會陸續(xù)進行。西部地區(qū)光伏電站可能在短期內(nèi)不會有很大突破，中東部地區(qū)可能會被作為戰(zhàn)略要點。要鼓勵在中東部發(fā)展光伏發(fā)電，能夠就地消納，直接發(fā)揮替代傳統(tǒng)能源的作用。從規(guī)模安排上，國家能源局會給中東部會適當?shù)膬A斜，西部光伏發(fā)電規(guī)模會適當壓縮。

鼓勵新興模式和業(yè)態(tài)，如說剛才說的光伏與采煤沉陷區(qū)的結(jié)合等，也有企業(yè)提出光伏和一些廢舊礦區(qū)生態(tài)治理相結(jié)合。光伏農(nóng)業(yè)也是未來重點的發(fā)展方向。各種新模式都在探討。但新模式的發(fā)展有一個共性問題，就是剛才提到的用地問題。中東部用地是一個很大的約束。最近我們跟國土資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部多次商討，基本上達成以下共識：第一，國土資源部五號文件中光伏發(fā)電項目使用農(nóng)用地要按照建設(shè)用地來管理，需要進一步細則解釋，不能一刀切。第二，光伏發(fā)電項目可以結(jié)合農(nóng)業(yè)用地做，但要遵守幾個原則：保護耕地；有利于土地資源最大化、集約化利用；有利于促進新能源發(fā)展?，F(xiàn)在下一步思工作是對哪些類型的農(nóng)業(yè)土地上能做光伏發(fā)電項目進行分類梳理，如哪種項目的支架要多高等細節(jié)提出標準和規(guī)范，然后與國土部進一步商定，看是否要出臺一個具有操作性的相關(guān)文件。

屋頂?shù)姆植际焦夥l(fā)電項目也是一個戰(zhàn)略重點。在工業(yè)園區(qū)、城市復合區(qū)，有合適的屋頂去做分布式，同時建議這些項目要結(jié)合電力體制改革來做。國家能源局建議可以結(jié)合著電力體制改革把分布式發(fā)電滲透到城市中。國家能源局近期在研究新能源微電網(wǎng)與屋頂分布式光伏以及其他類型能源的結(jié)合，開發(fā)多能互補新能源微電網(wǎng)。通過交少量的過網(wǎng)費，分布式項目的電能夠賣到微電網(wǎng)里面的各個用戶，這樣電價是用戶的電價加上四毛二的補貼，或許會有更好的經(jīng)濟效益，這對光伏發(fā)電成本的降低也有作用。

此外，我們也有一個觀點，雖然與傳統(tǒng)能源相比，光伏電價成本還比較高，但這是基于傳統(tǒng)能源環(huán)境治理成本沒有考慮。有測算顯示如果考慮環(huán)境成本等因素，傳統(tǒng)能源的度電成本至少要增加兩毛錢。光伏能夠降到比納入了環(huán)境要素的傳統(tǒng)能源價格貴一到兩毛錢，光伏成本降低的目標也就達到了。

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