我們注意到，自2013年以來(lái)，“從嚴(yán)合理供應(yīng)城市建設(shè)用地、提高城市土地利用率”逐漸成為決策共識(shí)。如何理解節(jié)約集約利用土地在當(dāng)前時(shí)期的新任務(wù)、新目標(biāo)？

胡存智：為什么今天我們談城市建設(shè)要節(jié)約集約用地，要走出新路？首先，我們要向全社會(huì)明確發(fā)出信號(hào)，改變?cè)械耐恋刭Y源利用方式，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，這樣才會(huì)有新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和生態(tài)文明的建設(shè)。

其次，深入推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是基于我們國(guó)家的特殊資源國(guó)情和特定發(fā)展階段作出的現(xiàn)實(shí)選擇。我們國(guó)家耕地少，目前耕地?cái)?shù)量還在下降，資源約束將更加嚴(yán)峻。同時(shí)，建設(shè)用地的利用也比較粗放。全國(guó)土地二次調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地達(dá)到了145平方米，農(nóng)村村莊用地人均達(dá)到了240平方米，都超過(guò)了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的上限。

另外，生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地結(jié)構(gòu)失衡，工業(yè)用地的比重偏高，低效、低容積率的用地情況表現(xiàn)很突出。目前，我國(guó)工業(yè)用地的容積率在0.3：0.6，全國(guó)平均工業(yè)用地比例達(dá)到26%，很多城市達(dá)到40%甚至50%，一半都是工業(yè)用地。雖然海外的數(shù)字不一定是我們的標(biāo)桿，但是我們比較一下發(fā)現(xiàn)，我們還是偏大。比如紐約是7%左右，香港6%左右，倫敦只有2.7%，新加坡只有2.4%?？梢哉f(shuō)目前我國(guó)內(nèi)地各城市普遍存在著過(guò)度消耗土地資源的狀況，部分行業(yè)和領(lǐng)域超標(biāo)準(zhǔn)用地、浪費(fèi)土地情況依然突出。

醞釀節(jié)地新思路

在你看來(lái)，當(dāng)前各地有哪些值得肯定和借鑒的節(jié)約集約用地經(jīng)驗(yàn)？如何將這些好經(jīng)驗(yàn)上升為制度？

胡存智：深入推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，目前已經(jīng)具備了扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。近年來(lái)，一些地方已經(jīng)主動(dòng)轉(zhuǎn)變土地利用方式。比如上海市規(guī)定，未來(lái)城市的建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃谝?guī)劃目標(biāo)范圍內(nèi)，努力實(shí)現(xiàn)“零增長(zhǎng)”，建設(shè)用地總量不再增加；山東省和江蘇省規(guī)定，工業(yè)不再建單層廠(chǎng)房，建多層廠(chǎng)房可以減免城市基礎(chǔ)配套設(shè)施費(fèi)用，促進(jìn)企業(yè)自發(fā)節(jié)約集約用地；湖北省規(guī)定，閑置土地的閑置費(fèi)用由地方稅務(wù)部門(mén)按照土地出讓金價(jià)款20%代征，促進(jìn)企業(yè)盤(pán)活存量用地；還有很多省市都規(guī)定，要合理利用城市用地的地上地下空間，在地價(jià)款等方面給予優(yōu)惠。這些都是很好的制度規(guī)定，有普適性，也有推廣性。

國(guó)土資源部當(dāng)前也正在總結(jié)各方面的成功經(jīng)驗(yàn)和良好做法，《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》9月1號(hào)全面實(shí)施。近期，還要出臺(tái)具體的節(jié)約集約用地指導(dǎo)意見(jiàn)，目前已經(jīng)有了初步方案。

近年來(lái)，節(jié)約集約用地制度體系已經(jīng)形成基本框架，但從實(shí)踐效果來(lái)看，政策體系還有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。下一步國(guó)土資源部有哪些新思路？

胡存智：深入推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的總體思路，概括地說(shuō)包括以下幾個(gè)方面：

第一，要堅(jiān)持四個(gè)原則。一是建設(shè)生態(tài)文明的原則，節(jié)約集約用地是生態(tài)文明建設(shè)的題中之義和重要內(nèi)容；二是優(yōu)化布局的原則，劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，劃定基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)；三是提高效率的原則，在土地粗放利用的情況下，提高土地利用效率是當(dāng)前的重點(diǎn)，也是我們的著力點(diǎn)、發(fā)力點(diǎn)；四是保護(hù)耕地的原則，耕地是養(yǎng)活中國(guó)人的基本，我們必須保住。

第二，在節(jié)約集約用地中要實(shí)施三大戰(zhàn)略。一是要實(shí)行總量控制和減量化。只有對(duì)用地的總量和規(guī)模實(shí)施控制，并且逐步減量化，才能節(jié)約集約用地。如果資源能取之不盡、用之不竭，全社會(huì)也許就不會(huì)有節(jié)約集約的動(dòng)力和需求；二要實(shí)施優(yōu)化布局和進(jìn)行格局調(diào)整的戰(zhàn)略。只有優(yōu)化布局，才能承載更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的良性循環(huán)、良性運(yùn)轉(zhuǎn)；三要實(shí)施國(guó)土綜合整治的戰(zhàn)略。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，土地利用上已經(jīng)不是一張白紙，我們必須在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化、深化和重整。

要通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾等等，推動(dòng)城市更新，依法盤(pán)活農(nóng)村的低效利用土地和閑置建設(shè)用地，提高節(jié)約集約用地水平，提高國(guó)土的綜合承載能力，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

第三，要構(gòu)建四個(gè)機(jī)制。推動(dòng)節(jié)約集約，要健全規(guī)模導(dǎo)向的機(jī)制；要完善市場(chǎng)配置的機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)配置和利益調(diào)整，促使產(chǎn)生節(jié)約集約的內(nèi)生的自發(fā)動(dòng)力；要強(qiáng)化激勵(lì)和約束的機(jī)制，要鼓勵(lì)全社會(huì)節(jié)約集約用地，廣泛推動(dòng)使用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，形成全社會(huì)節(jié)約集約用地的行動(dòng)和風(fēng)氣；還要完善評(píng)價(jià)考核機(jī)制的制定和實(shí)施，及時(shí)把節(jié)約集約用地情況向社會(huì)發(fā)布。

七舉措保障目標(biāo)落實(shí)

具體到政策實(shí)施過(guò)程中，下一步國(guó)土資源部將采取哪些舉措保障節(jié)約集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？

胡存智：深化推進(jìn)節(jié)約集約利用，我想應(yīng)該有7個(gè)方面的舉措，也是下一步我們要采取的。

第一，就是要管控規(guī)模。按照控制總量、減少增量、盤(pán)活存量、保持流量、提高質(zhì)量的總體要求來(lái)推動(dòng)。到2020年，努力逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)新增建設(shè)用地規(guī)模逐年減少。

我們要采取的措施，比如，在嚴(yán)控建設(shè)用地總量方面，對(duì)于低效用地的擴(kuò)張要阻止，要重點(diǎn)控制東部，特別是京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角這些在主體功能區(qū)規(guī)劃中已經(jīng)確定為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)建設(shè)用地以盤(pán)活存量為主。

另外，還要強(qiáng)化土地計(jì)劃的調(diào)節(jié)。比如適當(dāng)安排人口100萬(wàn)～300萬(wàn)城市的新增建設(shè)用地，合理控制300萬(wàn)～500萬(wàn)人口城市的新增建設(shè)用地，對(duì)人口超過(guò)500萬(wàn)以上的特大城市的中心城區(qū)（不是所有區(qū)域），除了生活和公共設(shè)施用地以外，原則上不再安排新增建設(shè)用地，防止中心城區(qū)繼續(xù)無(wú)限擴(kuò)張。

第二，就是優(yōu)化布局。要加快完成全國(guó)城市開(kāi)發(fā)邊界、基本農(nóng)田永久保護(hù)紅線(xiàn)和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定，控制用地布局，提高生產(chǎn)生活和生態(tài)用地的水平；同時(shí)調(diào)整用地比例，使得城市用地和農(nóng)村用地的結(jié)構(gòu)更合理。具體的措施，一要強(qiáng)化規(guī)劃的布局管控，二要嚴(yán)防城市新區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的無(wú)序擴(kuò)張，三要調(diào)整建設(shè)用地的比例，四要有序引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地的空間協(xié)同。

第三，要實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)控制。建立科學(xué)完善的建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)體系要從宏觀(guān)、中觀(guān)和微觀(guān)上統(tǒng)籌考慮。在國(guó)家和省級(jí)層面，要建立單位GDP的地耗、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、建設(shè)用地占比等宏觀(guān)指標(biāo)；在市縣和城市層面，要建立城市人均建設(shè)用地、區(qū)域平均容積率、建蔽率等中觀(guān)的指標(biāo)；在建設(shè)項(xiàng)目和工程的層面，要建立建設(shè)用地的控制指標(biāo)等具體的微觀(guān)指標(biāo)。

通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)和配套管理制度，力爭(zhēng)在“十三五”期間，單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值比2010年再翻一番，單位地耗再下降30%，城市新區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的人均建設(shè)用地控制在100平方米以?xún)?nèi)，綜合容積率提高10%～30%，建筑密度提高5%～8%。

要發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的控制作用，主要有兩個(gè)方面的措施。一個(gè)在宏觀(guān)和中觀(guān)層面上，要加快建立節(jié)約集約用地的綜合指標(biāo)引導(dǎo)體系，要將省級(jí)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和地耗下降指標(biāo)、存量建設(shè)用地的盤(pán)活比例、城市綜合容積率等，作為考量本地區(qū)節(jié)約集約用地的重要指標(biāo)；二是市縣要測(cè)算本區(qū)域的綜合容積率、投入產(chǎn)出指標(biāo)，對(duì)區(qū)域的容積率進(jìn)行整體控制。在區(qū)域總控下，地塊容積率可彈性供應(yīng)，不再一一鎖定具體地塊，這樣可以讓地方更自主、更好地建設(shè)城市，形成疏密有致、高低錯(cuò)落的良好格局；三是各地還要對(duì)照目前“十二五”單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和建設(shè)用地下降的執(zhí)行情況，進(jìn)一步合理制定“十三五”的下降目標(biāo)。

在微觀(guān)層面，要嚴(yán)格執(zhí)行各類(lèi)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)，主要從五個(gè)環(huán)節(jié)入手。一個(gè)是設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，做可行性研究的時(shí)候就要遵守用地標(biāo)準(zhǔn)，不能浪費(fèi)土地，從源頭就要抓好；第二個(gè)環(huán)節(jié)是，在項(xiàng)目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)要嚴(yán)格把關(guān)，不能把低效用地的項(xiàng)目放進(jìn)來(lái)；第三個(gè)環(huán)節(jié)，在開(kāi)發(fā)建設(shè)階段，要按照建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范用地，不得突破指標(biāo)；第四個(gè)環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)監(jiān)管和評(píng)價(jià)，把土地使用的標(biāo)準(zhǔn)等控制性要求寫(xiě)到出讓合同等法律文書(shū)中，作為節(jié)約集約用地的要求固定下來(lái)；最后一個(gè)環(huán)節(jié)，就是要完善我們現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)體系，并繼續(xù)進(jìn)一步研究諸如光伏產(chǎn)業(yè)、公共圖書(shū)館、博物館等用地的標(biāo)準(zhǔn)。

第四，要市場(chǎng)激勵(lì)。要用市場(chǎng)激勵(lì)的手段，來(lái)進(jìn)一步提升節(jié)約集約用地的水平。

主要措施有五個(gè)方面：一是進(jìn)一步擴(kuò)大土地有償使用的范圍；二要規(guī)范劃撥用地入市和價(jià)格管理；三要完善市場(chǎng)的租價(jià)均衡機(jī)制；四要開(kāi)展土地增值收益的測(cè)算，分區(qū)域分用途測(cè)算好，完善相關(guān)稅制，推動(dòng)工業(yè)用地和居住用地形成合理比價(jià)；五要理順地價(jià)的機(jī)制關(guān)系，要建立起基準(zhǔn)地價(jià)、工業(yè)地價(jià)和其他地價(jià)的合理關(guān)系。同時(shí)要按照地上地下綜合利用空間的原則分別設(shè)立不同的地價(jià)關(guān)系，鼓勵(lì)使用地下空間。

第五，要盤(pán)活利用。節(jié)約集約用地的一個(gè)重要領(lǐng)域和重要方面是要盤(pán)活利用存量土地。存量土地要通過(guò)一系列的整治措施和專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)來(lái)推動(dòng)開(kāi)展。要促進(jìn)批而未用土地的有效利用，要盤(pán)活閑置土地，要推動(dòng)城市土地的整治和城市更新，要開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治工作，要推進(jìn)礦區(qū)土地復(fù)墾。

第六，要示范推廣。要總結(jié)推廣節(jié)地模式和節(jié)地技術(shù)，發(fā)揮示范的推廣作用，促進(jìn)形成全民節(jié)約集約用地共識(shí)，廣泛動(dòng)員社會(huì)各方力量，使節(jié)約集約利用土地能夠真正在社區(qū)、在企業(yè)、在家庭都能夠體現(xiàn)出來(lái)。

第七，要完善考核評(píng)價(jià)。一要持續(xù)開(kāi)展國(guó)家和各省市的地耗目標(biāo)評(píng)價(jià)考核，二要開(kāi)展城市節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，三要完善開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)制度，四要完善目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核體系，并向社會(huì)公布節(jié)約集約用地考核情況，促進(jìn)地方政府對(duì)節(jié)約集約用地負(fù)總責(zé)。

過(guò)去，由于一味追求GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，又缺乏節(jié)約集約用地的約束性政績(jī)考核機(jī)制，部分地方政府缺乏落實(shí)節(jié)約集約用地制度的主動(dòng)性，影響了相關(guān)政策的實(shí)施效果。如何構(gòu)建節(jié)約集約用地的社會(huì)共識(shí)？

胡存智：政府倡導(dǎo)了這么多年的節(jié)約型社會(huì)，其實(shí)土地是最基本的節(jié)約要素。土地一節(jié)約，其他的比如能源、材料、水資源等都會(huì)跟著節(jié)約。

今年，我們要通過(guò)市場(chǎng)的力量，讓節(jié)約集約用地深入人心，深入社會(huì)。不光是政府的行動(dòng)，所有層面都能參與。每個(gè)企業(yè)、每個(gè)人都可以做，做了就能獲益。大家通過(guò)節(jié)地，能夠真正得到好處，不僅能使子孫后代享有更好的生活環(huán)境，同時(shí)也使當(dāng)代獲益。