始于去年4月的能源項(xiàng)目審批權(quán)下放已逾一年，效果如何？主管部門(mén)已經(jīng)給出初步結(jié)論。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，國(guó)家能源局目前已完成對(duì)江蘇可再生能源發(fā)電項(xiàng)目審批簡(jiǎn)政放權(quán)落實(shí)情況的監(jiān)管報(bào)告。報(bào)告指出了一些比較突出的問(wèn)題，比如簡(jiǎn)政放權(quán)同步性差、風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃完成率偏低、部分項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)和國(guó)家電網(wǎng)辦理接網(wǎng)流程繁雜等。

對(duì)能源項(xiàng)目審批簡(jiǎn)政放權(quán)落實(shí)情況進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管，是國(guó)家能源局《近期重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)管工作計(jì)劃》的12項(xiàng)監(jiān)管工作之首，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目專項(xiàng)監(jiān)管只是其中一項(xiàng)，監(jiān)管范圍包括25個(gè)省、自治區(qū)，江蘇因光伏和風(fēng)電發(fā)展是東部地區(qū)的標(biāo)桿，成為此次重點(diǎn)監(jiān)管地區(qū)。

今年1月，國(guó)家能源局聯(lián)合江蘇能源監(jiān)管辦和江蘇能源局組成了駐點(diǎn)江蘇工作組，5月底已完成轄區(qū)內(nèi)監(jiān)管工作，并將監(jiān)管情況報(bào)送國(guó)家能源局。

上述報(bào)告指出的問(wèn)題顯示，國(guó)家能源局簡(jiǎn)政放權(quán)以來(lái)，特別是可再生能源的風(fēng)電和光伏項(xiàng)目由“核準(zhǔn)制”改為“備案制”，地方的規(guī)劃和項(xiàng)目“核準(zhǔn)”與國(guó)家監(jiān)管部門(mén)仍處磨合協(xié)調(diào)期。

對(duì)此，一位國(guó)家能源局有關(guān)人士建議，地方相關(guān)主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，做到同一層面“簡(jiǎn)政共簡(jiǎn)，放權(quán)同放”，理順上下級(jí)部門(mén)以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)在簡(jiǎn)政放權(quán)中的工作關(guān)系，建議地方有關(guān)部門(mén)梳理和精簡(jiǎn)能源項(xiàng)目審批前置條件，在“放權(quán)”的同時(shí)推進(jìn)“簡(jiǎn)政”。

“放權(quán)”新問(wèn)題

此次監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的最突出問(wèn)題是“不同審批部門(mén)權(quán)限下放不同步”，即國(guó)家能源局、省能源局核準(zhǔn)或備案權(quán)限下放，但前置審批部門(mén)或相關(guān)聯(lián)部門(mén)沒(méi)有同時(shí)下放相應(yīng)審批權(quán)限，項(xiàng)目業(yè)主仍需赴上級(jí)相關(guān)部門(mén)辦理所需手續(xù)，其中土地、環(huán)評(píng)、安全預(yù)評(píng)價(jià)等審批手續(xù)相對(duì)復(fù)雜，導(dǎo)致簡(jiǎn)政放權(quán)的綜合成效未能完全體現(xiàn)。

監(jiān)管還發(fā)現(xiàn)，目前政府對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目管理已由核準(zhǔn)制轉(zhuǎn)向備案制，但江蘇省各市對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目備案內(nèi)容、備案流程等不統(tǒng)一、不規(guī)范，給項(xiàng)目業(yè)主造成不便，也影響了政府的后續(xù)監(jiān)管和精細(xì)化管理。另外，江蘇省發(fā)改委明確提出“對(duì)于實(shí)行核準(zhǔn)制管理的企業(yè)投資項(xiàng)目，取消出具同意項(xiàng)目開(kāi)展前期工作的意見(jiàn)，在前置審批手續(xù)齊備的前提下直接辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)”，但由于不同部門(mén)之間的配套落實(shí)措施不到位、不協(xié)調(diào)，部分地區(qū)反而出現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主因無(wú)“路條”而無(wú)法辦理國(guó)土、規(guī)劃等手續(xù)的現(xiàn)象。

“能源主管部門(mén)只能根據(jù)實(shí)際情況采取部分臨時(shí)性措施予以緩解，相關(guān)措施的合規(guī)性、科學(xué)性有待研究，也極易埋下?tīng)?zhēng)議隱患。”上述能源局有關(guān)人士表示，“比如在監(jiān)管中，我們發(fā)現(xiàn)個(gè)別地市發(fā)改委采取了‘容缺預(yù)審’，即對(duì)暫缺個(gè)別審批前置條件但承諾在一定期限內(nèi)可按規(guī)定補(bǔ)齊的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，實(shí)行先受理預(yù)審的辦法，以縮短項(xiàng)目審批時(shí)間。”

不僅如此，專項(xiàng)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)江蘇省列入國(guó)家能源局“十二五”擬核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目計(jì)劃的完成率偏低。

專項(xiàng)監(jiān)管報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，江蘇省第一批核準(zhǔn)計(jì)劃項(xiàng)目10個(gè)，共61萬(wàn)千瓦，已核準(zhǔn)7個(gè)共36.45萬(wàn)千瓦，完成率只有61%；第二批核準(zhǔn)計(jì)劃項(xiàng)目9個(gè)共66.55萬(wàn)千瓦，已核準(zhǔn)6個(gè)共33.58萬(wàn)千瓦，完成率只有50.5%；而第三批核準(zhǔn)計(jì)劃項(xiàng)目27個(gè)共162.7萬(wàn)千瓦，已核準(zhǔn)11個(gè)共8.4萬(wàn)千瓦，完成率僅有35.9%。

對(duì)此，國(guó)家能源局今年取消了江蘇“十二五”第一批風(fēng)電核準(zhǔn)項(xiàng)目中超過(guò)文件規(guī)定期限的龍?jiān)茨贤▎|風(fēng)電二期、中電國(guó)際鹽城大豐二期陸上風(fēng)電場(chǎng)、國(guó)電新沂河口風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)等項(xiàng)目的核準(zhǔn)資格。

“項(xiàng)目列入核準(zhǔn)計(jì)劃卻遲遲不申請(qǐng)核準(zhǔn)，反映出當(dāng)?shù)貙?duì)整體規(guī)劃工作重視不夠，搶占項(xiàng)目資源的心態(tài)導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)期間缺少與土地、環(huán)境保護(hù)等中長(zhǎng)期規(guī)劃的有效銜接，加之地方相關(guān)規(guī)劃的頻繁調(diào)整，致使項(xiàng)目建設(shè)在實(shí)際執(zhí)行中無(wú)法落地。”上述國(guó)家能源局人士表示。

據(jù)了解，今年被取消核準(zhǔn)資格的龍?jiān)茨贤▎|風(fēng)電二期、中電國(guó)際鹽城大豐二期陸上風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目和國(guó)電新沂河口風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)不能按計(jì)劃實(shí)施開(kāi)展，原因分別為區(qū)域規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致用地性質(zhì)發(fā)生變化、項(xiàng)目選址改為丹頂鶴保護(hù)區(qū)無(wú)法通過(guò)環(huán)評(píng)以及項(xiàng)目影響水利設(shè)施運(yùn)行。

與此同時(shí)，國(guó)家能源局在現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)還發(fā)現(xiàn)，部分可再生能源發(fā)電企業(yè)提前開(kāi)工，存在違規(guī)建設(shè)問(wèn)題，比如龍?jiān)创筘S陸上風(fēng)電項(xiàng)目，核準(zhǔn)日期是2011年11月，但開(kāi)工日期卻是2011年8月，另外還有華電尚德東臺(tái)（三期）等9個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目也存在上述“未批先建”的問(wèn)題。

不僅是放權(quán)，簡(jiǎn)政方面也存在一些問(wèn)題。據(jù)介紹，專項(xiàng)監(jiān)管組接到可再生能源發(fā)電企業(yè)反映較多的是，接網(wǎng)辦理流程較為復(fù)雜。“接入系統(tǒng)項(xiàng)目實(shí)行計(jì)劃與投資全口徑管理，特別是110千伏及以上項(xiàng)目需將投資計(jì)劃上報(bào)國(guó)網(wǎng)總部審批，接入工程整體流程較長(zhǎng)，而可再生能源發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)周期相對(duì)較短，造成部分電源項(xiàng)目建成后無(wú)法及時(shí)并網(wǎng)，一些可再生能源企業(yè)為此只得自建接入系統(tǒng)。”上述能源局人士表示。

如何“解困”

以風(fēng)電為例，國(guó)家能源局為杜絕地方無(wú)序亂建，在2011年下半年上收了5萬(wàn)千瓦以下風(fēng)電項(xiàng)目審批權(quán)，至此所有風(fēng)電項(xiàng)目必須通過(guò)能源局審批核準(zhǔn)。去年5月，在國(guó)家能源局公布的第一批117項(xiàng)被取消或下放的能源領(lǐng)域行政審批事項(xiàng)中，5萬(wàn)千瓦及以上風(fēng)電項(xiàng)目的審批權(quán)被下放，大型風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)首次歸入地方。

但下放卻出現(xiàn)了新問(wèn)題，不僅列入國(guó)家能源局“十二五”擬核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目計(jì)劃的完成率偏低，而且發(fā)現(xiàn)諸多未批先建和批了不建的項(xiàng)目。

“未批先建的事情屢有發(fā)生，不管是權(quán)力下放前還是下放后，這也是能源行業(yè)滋生腐敗的一個(gè)方面，批了不建反映的多是企業(yè)為了圈地圈項(xiàng)目，在招投標(biāo)或申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)沒(méi)有顧及項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性，導(dǎo)致拿了項(xiàng)目后無(wú)法開(kāi)工。”一位接近國(guó)家能源局的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。

該接近國(guó)家能源局人士說(shuō)，風(fēng)電項(xiàng)目計(jì)劃完成率低，體現(xiàn)出從“國(guó)家核準(zhǔn)”到“地方備案”過(guò)程中的規(guī)劃協(xié)調(diào)問(wèn)題，國(guó)家能源局已經(jīng)意識(shí)到該問(wèn)題，“目前來(lái)看，國(guó)家能源局的可能做法是如果某省完不成國(guó)家規(guī)劃或報(bào)備的計(jì)劃裝機(jī)，第二年或今后的國(guó)家規(guī)劃計(jì)劃中將減少該省的裝機(jī)量規(guī)劃，對(duì)著急上項(xiàng)目的省份來(lái)講會(huì)起到一定作用；另外國(guó)家能源局已經(jīng)啟動(dòng)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系的建設(shè)，相當(dāng)于將銜接工作納入監(jiān)管并形成正式文件予以約束”。

對(duì)此，上述國(guó)家能源局人士則表示，地方能源主管部門(mén)應(yīng)做好風(fēng)電等可再生能源發(fā)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃管理相關(guān)工作，切實(shí)把好項(xiàng)目申報(bào)的前期關(guān)口；核準(zhǔn)計(jì)劃下達(dá)后，要加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作協(xié)調(diào)力度，落實(shí)項(xiàng)目核準(zhǔn)的條件，確保按計(jì)劃完成項(xiàng)目核準(zhǔn)工作。“國(guó)家能源局將強(qiáng)化簡(jiǎn)政放權(quán)后續(xù)監(jiān)管，主要是建立監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)與地方能源主管部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的落實(shí)，引導(dǎo)和約束項(xiàng)目投資的有序?qū)嵤?，防止可再生能源?xiàng)目過(guò)度建設(shè)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，防止‘未批先建’、‘核準(zhǔn)未建’、‘未按核準(zhǔn)要求建設(shè)’等問(wèn)題的發(fā)生。”該人士表示，還應(yīng)建立地方能源主管部門(mén)與監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的信息共享機(jī)制，加快相關(guān)監(jiān)管政策法規(guī)和規(guī)范性文件的制定。