電力節(jié)能減排至關(guān)重要 2006年，我國電力裝機(jī)已突破6億千瓦，在建規(guī)模仍然巨大。目前，電煤消耗約占全國煤炭產(chǎn)量的一半以上，火電用水約占工業(yè)用水的40%，二氧化硫排放量約占全國排放量的52%，煙塵排放量占全國排放量的20%，產(chǎn)生的灰渣占全國的70%，電力工業(yè)成為我國節(jié)能降耗和污染物減排的重點(diǎn)領(lǐng)域。 “十一五”期間節(jié)能環(huán)保形勢變得極為嚴(yán)峻，電力行業(yè)節(jié)能減排任務(wù)異常艱巨。 近年來，尤其是“十一五”規(guī)劃綱要實(shí)施以來，電力行業(yè)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，圍繞節(jié)能減排的目標(biāo)開展了大量工作，并取得了顯著成就。2006年，全國供電煤耗366克／千瓦時(shí)，比上年降低4克／千瓦時(shí)；電網(wǎng)輸電線路損失率比上年減少0.13個(gè)百分點(diǎn)，降為7.08%。據(jù)預(yù)測，到2010年，全國火電廠的每千瓦時(shí)供電煤耗將由2005年的370克降低至355克，年共降4.05%。由于電力用煤占到全國煤炭消費(fèi)量的60%以上，這個(gè)下降率對單位GDP能耗下降的巨大貢獻(xiàn)不言而喻， 火電煙氣脫硫產(chǎn)業(yè)也取得了令人矚目的成績：2000年底，我國煙氣脫硫裝機(jī)約為500萬千瓦，到2006年底，我國火電廠新增煙氣脫硫裝機(jī)容量約為1.5億千瓦，與2000年相比，脫硫裝機(jī)容量增加了約30倍，脫硫裝機(jī)比例由2%提高到30%以上，與美國當(dāng)前的煤電脫硫裝機(jī)比例持平，電力二氧化硫排放控制能力有了質(zhì)的提高，由于電力二氧化硫排放量占全國排放量的一半，且基于電廠二氧化硫排放的集中性和可控性的特點(diǎn)，“十一五”期間，火電廠二氧化硫排放量的削減實(shí)際上將承擔(dān)起全國削減的任務(wù)。根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)的研究結(jié)果顯示，“十一五”期間，火電二氧化硫的排放量將由2005年的年排放1300萬噸，下降至950萬噸以下，5年共下降27%。預(yù)計(jì)到2010年，脫硫裝機(jī)比例將達(dá)60%以上?！笆晃濉逼陂g，在電力以外的二氧化硫排放不增加或少量增加的情況下，僅經(jīng)過火電煙氣脫硫以及關(guān)停小火電的減排作用，其凈消減量就可以滯足全國二氧化硫減排10%的約束性指標(biāo)的需要。 由此可見，抓好電力工業(yè)的節(jié)能減排工作，對于全國的節(jié)能減排具有決定性作用。 當(dāng)前，我國電力節(jié)能減排存在以下主要問題： 第一，節(jié)能減排的潛力沒有得到正確評估 長期以來，在評估節(jié)能減排的潛力時(shí)，我們習(xí)慣的作法是通過與發(fā)達(dá)國家的平均水平相比，來估計(jì)我們的差距。但是，隨著我國電力工業(yè)的高速發(fā)展，這種方法已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。究其主要原因，一是發(fā)達(dá)國家之間本身就存在差異，即使在一個(gè)發(fā)達(dá)國家內(nèi)，不同企業(yè)、不同時(shí)期的機(jī)組節(jié)能降耗水平，也很難進(jìn)行比較，而且，由于發(fā)達(dá)國家的企業(yè)是在依法的條件下追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，機(jī)組節(jié)能減排的水平代表的是法規(guī)要求的水平，簡單、平均化的比較沒有多大意義。二是隨著我國電力工業(yè)增量部分的快速擴(kuò)張，同時(shí)對存量部分的不斷改造，我國電力工業(yè)不論是從技術(shù)水平還是從管理水平上看，與發(fā)達(dá)國家的差距都在不斷縮小，其資源節(jié)約和污染控制水平正在快速與世界發(fā)達(dá)國家接近。節(jié)能減排潛力大不的本質(zhì)問題，已是我國能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)三者之間的平衡點(diǎn)高低問題，而不是簡單地與國外節(jié)能減排水平的差距問題。無論是從國家的宏觀層面上看，還是從具體的企業(yè)看，只是簡單地確定一個(gè)節(jié)能減排的指標(biāo)，而不與付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)和獲得的環(huán)境效益（即環(huán)境目的）相結(jié)合來綜合分析，就不能體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求。三是我國的發(fā)展并非一定要遵循發(fā)達(dá)國家的老路。 因此，電力節(jié)能減排的潛力到底有多大，必須結(jié)合我國的具體情況，進(jìn)行深入研究與估計(jì)。如到了2010年，我國火電廠的煙氣脫硫裝機(jī)比例將由2000年的2%，提高到60%左右，超過美國。如果與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比的話，我國電力二氧化硫的控制水平將明顯高于美國。但從環(huán)境質(zhì)量上講，我國與美國還存在明顯差距。同時(shí)，我們在二氧化硫控制上采用的針對具體電廠要求上脫硫裝置的手段與美國采用排污權(quán)交易手段相比，付出的相對經(jīng)濟(jì)代價(jià)也明顯高于美國。因此，要認(rèn)真研究這種差距的根本原因，正確估計(jì)電力與其它污染源減排對環(huán)境質(zhì)量的影響作用，正確估計(jì)電力節(jié)能減排的潛力，從而制訂和修訂目標(biāo)和措施。 第二，我國尚需真正建立科學(xué)、長效的節(jié)能減排機(jī)制 環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約都是通過法律、法規(guī)形式確定的基本國策，尤其是環(huán)境保護(hù)的法規(guī)在我國已初步形成體系。但是，真正地把節(jié)能減排納入法制化的軌道，做到依法行政和依法治企，還有相當(dāng)?shù)牟罹?。例如，二氧化硫排放總量從分配、監(jiān)督到火電廠脫硫設(shè)施的建設(shè)，再到企業(yè)節(jié)能減排目標(biāo)的確定和責(zé)任的分解等等，大多數(shù)情況下仍然采用的是行政管理手段，如簽訂責(zé)任書、確定重點(diǎn)工程或者行政審批等方式進(jìn)行，有時(shí)甚至是通過媒體“風(fēng)暴”的方式進(jìn)行，很難真正做到依法管理。 在節(jié)能減排方面，新概念層出不窮、新要求不斷出現(xiàn)。如在火電廠二氧化硫的控制方面，僅近幾年國家部門級層面上的相關(guān)文件就有30多個(gè)，有濃度控制、排放速率、電廠總量、行業(yè)總量、區(qū)域總量控制要求，現(xiàn)在又提出績效控制等等，環(huán)境管理手段有環(huán)境影響評價(jià)、竣工驗(yàn)收、排污收費(fèi)等10多種管理要求，可以說是集合世界上的種種環(huán)境管理手段。但是在實(shí)際中，卻依然存在著與法規(guī)不配套、不協(xié)調(diào)甚至相互矛盾的情況。 再如，我國雖然已有節(jié)能法、電力法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等，但是在實(shí)際工作中卻依靠“規(guī)定”執(zhí)行。如多年來存在無序電力建設(shè)問題，只能說是“違規(guī)”卻不能說是“違法”，就是對依法行政差距的極好寫照。我國已確定了市場經(jīng)濟(jì)基本模式，但用市場機(jī)制來推動(dòng)節(jié)能減排的機(jī)制還未完整建立。以政代法的作法，雖然在一時(shí)、一事、一域上有一定作用，但與依法治國的要求還有相當(dāng)?shù)牟罹?，并且容易造成對市場?jīng)濟(jì)體制發(fā)展的沖擊，企業(yè)難以依法運(yùn)行，政府難以依法行政，不利于長期、穩(wěn)定、科學(xué)、低管理成本的節(jié)能減排。 第三，政府、企業(yè)、行業(yè)組織的作用還未得到有效發(fā)揮 以減排為例，在我國火電廠煙氣脫硫裝置大規(guī)模建設(shè)的同時(shí)，已經(jīng)建成的煙氣脫硫裝置沒有很好運(yùn)行甚至不運(yùn)行的情況時(shí)有發(fā)生，引起了各方的關(guān)注。女口果在花費(fèi)了巨額投資、用戶支付了脫硫電價(jià)后，二氧化硫沒有真正減排下來，實(shí)則是誤國傷民。究其根本原因，主要是三個(gè)方面。一是政府既有監(jiān)督不力的情況，也有相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策如電價(jià)政策、排污費(fèi)用于污染防治政策等不到位的原因，還有依法行政不力的問題；二是部分企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)境意識不強(qiáng)，依法治企不夠；三是沒有充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，行業(yè)自律機(jī)制缺失。這三個(gè)方面，很多情況下是互為因果關(guān)系的，如政府想加大管理力度，卻力不從心。國家環(huán)保行業(yè)主管部門每年審批的新建項(xiàng)目就近干項(xiàng)，而面對的生產(chǎn)企業(yè)更是海量數(shù)目，如何能監(jiān)督到位?雖然行業(yè)協(xié)會(huì)可以通過自律機(jī)制解決很多問題，但行業(yè)協(xié)會(huì)的地位在我國法規(guī)層面無明確規(guī)定，在實(shí)際工作中也難以發(fā)揮有效作用。究其本質(zhì)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，兩種機(jī)制在相互博弈中誰占上風(fēng)的問題。如果市場機(jī)制占了上風(fēng)，政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)各自發(fā)揮作用，則有助于問題的逐步解決，并逐步形成良性循環(huán)；反之，則形成惡性循環(huán)。 抓緊建立節(jié)能減排的科學(xué)長效機(jī)制 電力工業(yè)要在節(jié)能減排中真正發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)抓緊建立節(jié)能減排的科學(xué)、長效機(jī)制。如進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)能減排的法制化管理和建設(shè)；節(jié)能減排目標(biāo)的制定分解以及完成應(yīng)更加科學(xué)化；在節(jié)能減排工作中應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)自律作用；加快完善節(jié)能減排的市場化建設(shè)等。 第一，加強(qiáng)節(jié)能減排的法制化建設(shè) 相對于發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，如美國、歐盟、日本等污染控制的法制化管理來說，我國仍然有著較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。雖然目前的環(huán)保法規(guī)不少，但主要是原則性和指導(dǎo)性的，且法規(guī)之間還存在不協(xié)調(diào)、不配套的情況，真正起作用的是各級行政機(jī)關(guān)的種種文件。相對于環(huán)保，節(jié)能方面的法規(guī)建設(shè)差距較大，特別是當(dāng)節(jié)能由“促進(jìn)”轉(zhuǎn)為“強(qiáng)制”時(shí)，加強(qiáng)相應(yīng)的法制建設(shè)迫在眉睫。建議加快法制建設(shè)的進(jìn)程，將現(xiàn)行的節(jié)能減排理念、指標(biāo)、要求、機(jī)制等通過法制的方法加以確定，并充分注意相關(guān)法規(guī)間、法規(guī)要求與行政要求的協(xié)調(diào)性、一致性。 第二，節(jié)能減排目標(biāo)的制訂和分解應(yīng)注重科學(xué)性 一是對于分年度目標(biāo)，應(yīng)根據(jù)設(shè)施建設(shè)的情況來分解，而不是五年目標(biāo)的平均分配。因?yàn)閺挠?jì)劃到設(shè)施完成并達(dá)到減排效果，應(yīng)有一個(gè)合理的工程過程，“十一五”的前三年主要是設(shè)施建設(shè)階段，而減排主要是后兩年發(fā)生作用。二是對不同行業(yè)的分解，要考慮對環(huán)境質(zhì)量的影響，不能僅盯著總量。從現(xiàn)在看來，僅通過減少電力工業(yè)二氧化硫的排放量就可以做到減排10%的目標(biāo)，但是我國大量的面源污染、大量的工業(yè)鍋爐、爐窯、土焦等污染，是對環(huán)境質(zhì)量影響更大的污染源。如果污染物的總量下降了，而環(huán)境質(zhì)量得不到改善，有悖于總量控制的真正目的。因此，應(yīng)在加強(qiáng)電力污染控制的同時(shí)，研究總量目標(biāo)對不同行業(yè)的分解，進(jìn)一步加強(qiáng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，加強(qiáng)對非電力的工業(yè)污染源的控制。三是應(yīng)考慮總量減排與所花費(fèi)的經(jīng)濟(jì)和資源代價(jià)的關(guān)系。不講代價(jià)的減排不是真正的減排，如電力二氧化硫的減排，僅電廠的廠用電增加約1.3%左右，還不包括其它資源的消耗。 第三，充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用 當(dāng)行業(yè)自律機(jī)制真正建立并實(shí)施之時(shí)，也是政府監(jiān)督有效作用發(fā)揮、企業(yè)自覺依法治企之日。我行業(yè)協(xié)會(huì)具有熟悉行業(yè)、聚集大量專家、有豐富管理經(jīng)驗(yàn)、且具有中介性和自律性等特點(diǎn)，在我國市場經(jīng)濟(jì)推進(jìn)過程中，在促進(jìn)節(jié)能和環(huán)境保護(hù)工作中本應(yīng)發(fā)揮得天獨(dú)厚的作用，得到政府的扶持和培育。但是，由于我國行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位并未明確，且在節(jié)能和環(huán)保工作的相關(guān)文件中也沒有具體的職責(zé)，形成了口頭上越來越重視，實(shí)際上處于弱化、邊緣化境地。相關(guān)政府部門應(yīng)盡快明確行業(yè)協(xié)會(huì)在節(jié)能減排工作中的作用和職責(zé)，尤其是在促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮自律、監(jiān)督作用方面提出具體要求。 第四，加快完善節(jié)能減排的市場機(jī)制 不論從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，還是從我國的實(shí)踐看，在節(jié)能減排方面，市場機(jī)制仍然起著基礎(chǔ)性和決定性作用，要堅(jiān)定不移地加快推進(jìn)市場機(jī)制發(fā)展，逐步用市場機(jī)制代替現(xiàn)行的一些不恰當(dāng)?shù)挠?jì)劃或者是行政手段。建立合理、科學(xué)的電價(jià)形成機(jī)制，達(dá)到合理的電價(jià)水平，發(fā)揮價(jià)格杠桿在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的根本作用，同時(shí)，也有利于全社會(huì)節(jié)約電力、節(jié)約資源，有利于加快建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的進(jìn)程。