當(dāng)前，我國已進(jìn)入環(huán)境污染事件多發(fā)期。自1996年以來，每年以20%的增速遞進(jìn)。然而，環(huán)境污染糾紛選擇司法途徑解決的卻少之又少。“十一五”期間，環(huán)境訴訟案件不足其中的1%。究其原因，我國法律保障體系亟待跟進(jìn)。

在生態(tài)文明貴陽國際論壇2013年年會期間，由中華環(huán)保聯(lián)合會、貴州省高級人民法院、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所共同主辦的第三屆環(huán)境司法論壇也在貴陽召開。

中華環(huán)保聯(lián)合會秘書長曾曉東在致辭中提出，“要解決中國現(xiàn)實(shí)突出環(huán)境問題必須實(shí)行重大改革。”他建議，從發(fā)展方針、工作方針、環(huán)保法治、環(huán)保體制、政府職能、企業(yè)轉(zhuǎn)型、公眾參與等七個方面，通過10年以上的奮斗有效解決。

在專家發(fā)言中，“公益訴訟”成為最“熱”詞匯。最高人民法院審判委員會專職委員杜萬華強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮新民事訴訟法中“公益訴訟”制度在生態(tài)文明建設(shè)中的積極作用，并認(rèn)真研究“公益訴訟”的原告資格、訴訟標(biāo)的、與私益訴訟及普通程序的關(guān)系等司法實(shí)踐中亟待解決的問題，以此更好地推動生態(tài)文明建設(shè)。

要減排更要達(dá)標(biāo)

今年6月26~28日，全國人大常委會再次審議《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》，施行了23年的《環(huán)境保護(hù)法》迎來了首次大修改。

借環(huán)境法的修改契機(jī)，與會專家圍繞立法、司法等當(dāng)前我國環(huán)境領(lǐng)域法律糾紛中亟待解決的相關(guān)問題展開研討。曾曉東強(qiáng)調(diào)，要想從根本解決中國環(huán)境污染問題，必須認(rèn)真分析研究存在的真實(shí)問題。要調(diào)整發(fā)展方針。必須將“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”方針調(diào)整為“在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)”。還要調(diào)整環(huán)保工作方針，確保“立足于治，著眼于防，依法監(jiān)管，達(dá)標(biāo)排放，不達(dá)目標(biāo)，責(zé)任追究，偷排漏排，重處重罰”。

“現(xiàn)在的企業(yè)至少80%以上沒有執(zhí)行或嚴(yán)格執(zhí)行達(dá)標(biāo)排放，僅是在減排上做文章、下功夫，沒有在達(dá)標(biāo)排放上做文章、下功夫。”曾曉東直言不諱。

他說，必須重視和解決偷排漏排問題。防止偷排漏排是治理污染的重要問題，必須嚴(yán)防死守不得馬虎，立足于防就是要防偷排漏排，就像企業(yè)偷稅漏稅一樣要嚴(yán)加管理。而且，不達(dá)目標(biāo)要責(zé)任追究。對于沒有完成環(huán)保目標(biāo)并又造成污染的直接領(lǐng)導(dǎo)干部，要實(shí)行行政紀(jì)律處罰。即給予行政通報、警告、記過、記大過、行政免職等行政紀(jì)律處分，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成違法犯罪的移送司法機(jī)關(guān)。

加快司法改革

更為重要的是，在環(huán)保領(lǐng)域，我國尚未建立立法先行的法律保障體系。專家提出，當(dāng)前，我國的法制對于保護(hù)自然人、公民的合法權(quán)益已形成了比較完整的法制體系。但是對于人與自然和諧、生態(tài)文明建設(shè)尚沒有相應(yīng)的法制保障體系。

據(jù)了解，我國每年發(fā)生的環(huán)境污染案件數(shù)量超過1000起，但能進(jìn)入到訴訟程序的寥寥無幾。自1996年以來，我國環(huán)境污染事件每年都保持著20%以上的增速，但根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，環(huán)境污染糾紛選擇司法途徑解決的卻少之又少。“十一五”期間，環(huán)境信訪案件數(shù)量達(dá)30多萬件，而訴訟案件不足其中的1%。

其中，最主要的原因是環(huán)境訴訟立案十分困難，立案門檻過高。再加之取證難、鑒定難、勝訴難、執(zhí)行難等實(shí)際困難，一般污染受害者寧愿選擇上訪通過行政處理，也不愿耗時耗力去打環(huán)境官司。同時，由于法律依據(jù)不足，人民法院受理公益訴訟也存在重重障礙。

對此，最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所所長孫佑海提出了加強(qiáng)環(huán)保立法的建議。他說，要切實(shí)把環(huán)境保護(hù)法和大氣污染防治法等法律修改好。其中，環(huán)境保護(hù)法作為我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本立法，應(yīng)當(dāng)以“地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”為重點(diǎn)，建立和完善一系列重要制度。除了在總則部分強(qiáng)化上述原則外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)計具體的條款提出明確要求。

例如，明確環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、建立總量控制指標(biāo)體系、明確跨界環(huán)境責(zé)任和協(xié)調(diào)制度、規(guī)定地方政府應(yīng)當(dāng)采取措施確保重要自然資源的開發(fā)利用要符合規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并協(xié)調(diào)處理好環(huán)境保護(hù)法與相關(guān)法律規(guī)定之間的關(guān)系，避免矛盾沖突，使環(huán)境保護(hù)法真正發(fā)揮好解決環(huán)境保護(hù)共性問題的基礎(chǔ)性、綜合性作用。

同時，還要支持把有利于環(huán)境保護(hù)的環(huán)境政策盡可能轉(zhuǎn)化為環(huán)境法律。這樣做有利于解決企業(yè)守法成本高、違法成本低的老大難問題。同時，要加快出臺環(huán)境稅、資源稅等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，推進(jìn)淘汰技術(shù)落后、污染嚴(yán)重、浪費(fèi)資源的企業(yè)，為環(huán)境法治發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的外部條件。

在司法層面，曾曉東為推進(jìn)司法改革提出了針對性建議。一是把認(rèn)識統(tǒng)一到“五位一體”的高度，在政治上講生態(tài)環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)上講綠色經(jīng)濟(jì)，在文化上實(shí)行綠色文明傳承，在社會上講人與自然和諧，環(huán)境司法起到保障作用和保駕護(hù)航作用。

二是環(huán)境司法要嚴(yán)格執(zhí)法。對環(huán)境污染違法犯罪行為要依法打擊和制裁，不要給違法排污、偷排漏排污染的行為有可乘之機(jī)，要下決心扭轉(zhuǎn)“違法成本低，執(zhí)法成本高”的社會不公正現(xiàn)象。

三是發(fā)揮司法能動作用，由過去的等待辦案轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃优c環(huán)境行政單位合作，對污染企業(yè)實(shí)行告之措施，如果不限期治污達(dá)標(biāo)，就要實(shí)行強(qiáng)制手段，以倒逼監(jiān)督辦法促進(jìn)企業(yè)整改。

四是推動環(huán)境公益訴訟。環(huán)境是公共資源，也是人類最珍貴的財富，又是人類生存發(fā)展的家園。有些地區(qū)和流域的環(huán)境污染已嚴(yán)重威脅人類健康和可持續(xù)發(fā)展。因此，要加強(qiáng)保護(hù)，加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟，共同保護(hù)美麗的地球家園。

五是建議設(shè)立國家環(huán)境法院，對國家層面的重大環(huán)境污染及違法犯罪，實(shí)行司法監(jiān)督和查處，并指導(dǎo)全國各地區(qū)環(huán)保法庭、環(huán)保審判庭的工作。

強(qiáng)化公益訴訟

近幾年來，在全國各地尤其是在云南昆明、江蘇無錫、貴州貴陽等地的中級人民法院，為適應(yīng)環(huán)境案件的投訴成立了環(huán)保法庭、環(huán)保審判庭，對于推動環(huán)境污染治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了積極作用。

貴州省高級人民法院常務(wù)副院長鄒偉介紹，貴陽環(huán)保“兩庭”（法庭和審判庭）于2007年就成立了。截至目前，“兩庭”已經(jīng)審理了涉環(huán)保案件630余件，懲處破壞環(huán)境犯罪分子477人，在全國法院創(chuàng)造了多個第一，形成了環(huán)保審判工作的“貴陽模式”。

通過實(shí)踐，大家一致認(rèn)為，由于《民事訴訟法》對公益訴訟制度規(guī)定得較為原則，還需要在司法實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

鄒偉認(rèn)為，我國需要進(jìn)一步降低公益訴訟門檻，解決起訴難的問題。他說，目前環(huán)保官司難打，難在公益訴訟原告主體資格問題。環(huán)境污染涉及不特定多數(shù)人利益，如果對原告主體不加限制，勢必造成濫訴，浪費(fèi)訴訟資源，也容易造成社會問題。

《民事訴訟法》第55條規(guī)定公益訴訟原告主體是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，理論界和實(shí)務(wù)界對“有關(guān)組織”的理解也是莫衷一是。從審判實(shí)踐來看，應(yīng)該結(jié)合正在進(jìn)行的《環(huán)境保護(hù)法》修正工作，適當(dāng)降低公益訴訟的門檻，進(jìn)一步解決長期以來因缺乏適格原告而維權(quán)不暢的問題。

同時，還要進(jìn)一步完善公益訴訟程序，解決審理難的問題。相對于一般侵權(quán)行為，環(huán)境侵權(quán)案件具有專業(yè)性強(qiáng)、取證難度大、修復(fù)成本高甚至不可逆的特點(diǎn)。環(huán)境公益訴訟要針對上述特點(diǎn)完善相關(guān)的訴訟程序和制度，其中至關(guān)重要的是證據(jù)制度。環(huán)境侵權(quán)訴訟要根據(jù)侵權(quán)行為與損害后果之間的因果關(guān)系以及損害后果大小作出判決。

為此，一方面要強(qiáng)化證據(jù)保全等法院依職權(quán)取證的權(quán)力，另一方面要積極研究引入專家證言的可行性，利用專家的專業(yè)知識輔助審判，以解決取證難、取證成本高的難題。此外，還要協(xié)調(diào)有關(guān)部門，盡快建立環(huán)境污染損害，尤其是自然資源、生態(tài)環(huán)境損害的評估機(jī)構(gòu)和評估體系，以確定環(huán)境侵權(quán)行為的損害后果，為法院判決提供科學(xué)依據(jù)。為防止環(huán)境損害進(jìn)一步擴(kuò)大，有些法院已在嘗試環(huán)境侵權(quán)訴前禁令，但各地的做法不一，程序不同，有必要推動出臺全國法院統(tǒng)一適用的司法解釋。

鄒偉建議，還要進(jìn)一步探索環(huán)境公益行政訴訟，解決民事訴訟效能不足的問題。環(huán)境糾紛的產(chǎn)生，不少與當(dāng)?shù)厣姝h(huán)保行政機(jī)關(guān)的不作為或者亂作為有關(guān)。賦予有關(guān)主體原告資格提起行政公益訴訟，對促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，事前預(yù)防和減少損害具有積極作用。

“應(yīng)當(dāng)把行政機(jī)關(guān)作出的行政許可、環(huán)境影響評價、環(huán)境規(guī)劃等對環(huán)境有重大影響的行政行為，納入合法性審查范圍，切實(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。”鄒偉強(qiáng)調(diào)，要加大環(huán)境信息公開案件的審理力度，按照“公開是原則，不公開是例外”的原則依法裁判，切實(shí)保護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)。