在“主輔分離”收尾后，中國電力體制改革終于進入最為艱險的“輸配分開”階段；但“深水區(qū)”的改革，僅是輸配電價的測算，就面臨各方利益主體的輪番博弈。

      歷史的細節(jié)，總是耐人尋味。 2011年9月，全國電價工作座談會在湖南省長沙市萬家麗路的一家賓館低調召開。關于下一步電力體制改革的重要議題——輸配電價改革的方案，各方在這里展開了激烈的討論。

      就在會議召開的幾個月前，萬家麗路與長沙大道交叉口的紅綠燈因限電而停用，這個長沙最繁華的十字路口陷入了一片混亂，交警不得不調來柴油發(fā)電機應急。

      湖南是遭遇此輪“大電荒”的省份之一。煤電價格倒掛，電價機制扭曲，被諸多業(yè)內人士認為是2011年多個省份“電荒”的罪魁。

      多年來，電價改革這個電力體制改革的核心，在煤電聯(lián)動等一次次小修小補中蹣跚前進，諸多矛盾始終未得到徹底解決。

      占中國發(fā)電裝機量70%的火電，被一些分析人士認為已到崩潰邊緣。

      始于2004年年底的煤電聯(lián)動，實施數(shù)次后，基本歸于沉寂。2011年上半年，全國平均到廠標煤價含稅880元/噸，比2008年上半年每噸上漲200元左右；而全國燃煤機組上網(wǎng)電價從2008年8月20日以來上漲3分錢/度，只消化了90元/噸的煤炭漲價。

      中科院院士盧強認為，煤和電應該形成一種“誰也不敢先漲價、誰先漲價誰受損”的均衡；目前完全是一個不穩(wěn)定的系統(tǒng)，最終演化成輪番漲價。

      “目前的‘電荒’是體制性‘電荒’，其會以1.5~2年為一個周期出現(xiàn)。”盧強在一個內部論壇上稱,“這種均衡，最終還要訴諸電力體制改革”。

      輸配電價難題

      2002年，國務院下發(fā)《電力體制改革方案》，即“5號文件”，定下了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的電改四大步驟。

       廠網(wǎng)分開進展很順利，五大發(fā)電集團和兩大電網(wǎng)企業(yè)早已組建成功；2011年國慶長假前，中國能建集團和中國電建集團兩大輔業(yè)集團的掛牌，標志著主輔分離工作也已基本結束；盡管業(yè)界對電網(wǎng)建設和設計機構留在電網(wǎng)內部頗有非議，但瑕不掩瑜，其改革之推進還是獲得頗多贊譽。

      而對下一步分割電網(wǎng)業(yè)務的“輸配分開”，業(yè)界則一致表示撓頭。

      關于輸配電，電力行業(yè)一位老專家打比方說，“發(fā)電廠發(fā)出的電，通過輸電網(wǎng)送到目的地。輸電網(wǎng)就像高速公路；配電網(wǎng)再把輸電網(wǎng)的電分成小包裝，給各個用戶送去，配電網(wǎng)就像市內的零擔運輸；輸電網(wǎng)像樹干，配電網(wǎng)就像樹枝”。輸配電收入是兩大電網(wǎng)的主營收入來源，輸配分開則是電力體制改革打破電網(wǎng)壟斷的關鍵一環(huán)。

      要使得電網(wǎng)分割輸電業(yè)務和配電業(yè)務，首要任務是厘清輸配電價。 2010年國家發(fā)改委發(fā)布了《關于開展輸配電價研究測算工作的通知》，要求各省成立輸配電價研究測算小組，自2010年6月起啟動全國范圍內輸配電價研究測算工作，2010年11月提交中期研究報告，2011年3月提交最終研究報告。

      “各省都沒完成，沒有一個省提交報告。”2011年9月在長沙召開的全國電價工作座談會上，國家發(fā)改委價格司有關負責人只好要求各省口頭匯報；最后，全國各省（市區(qū)）發(fā)改委的物價部門和電網(wǎng)的省級分公司、子公司（簡稱網(wǎng)省公司）人員悉數(shù)到場，挨個發(fā)言。

      各省匯報的輸配電價測算的結果大相徑庭，省和省之間差距巨大，有表示不到0.1元/度的，也有0.1元/度以上甚至超過0.2元/度的；有的省份，根本沒有完成測算；而有幾個省的物價局直接表示該項工作是電網(wǎng)企業(yè)代做，請網(wǎng)省公司人員代為匯報輸配電價測算結果。

      《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》明確規(guī)定，“成本監(jiān)審具體工作，由各級人民政府價格主管部門的成本調查機構組織實施”。

       “這就好比讓狼自己決定要吃幾只羊，當然結果是多多益善?！彪姳O(jiān)會一位官員說。

      “不改革壓力太大，對電網(wǎng)企業(yè)發(fā)展也不利?！眹野l(fā)改委價格司一負責人在談論推進輸配電價改革時用了“堅定不移”這個詞。他認為，“這其實是認識問題。電網(wǎng)企業(yè)擔心在輸配電價測算中吃虧，也有其道理；但目前的首要任務，還是輸配電成本要透明”。

      電網(wǎng)的算盤

      輸配電成本如何透明，主要涉及諸多定價參數(shù)。

      “最關鍵的是參數(shù)怎么測算，怎么定的問題”。國家電網(wǎng)財務部主任李榮華說，折舊、運行維護費、職工薪酬、資本回報等參數(shù)都十分重要。國家電網(wǎng)擁有2.2萬億元資產，但目前主營業(yè)務利潤每年才200億元左右，凈值收益率還不到2%。

      李榮華認為，現(xiàn)行的購銷電價差不合理，輸配電價不到位；假如參數(shù)定得不合理，甚至要求一些網(wǎng)省公司降低輸配電價，會挫傷電網(wǎng)企業(yè)的改革積極性。

      國家電網(wǎng)財務部價格處處長譚真勇建議，根據(jù)各地不同情況，取值范圍應給予比較大的區(qū)間選擇；另外，譚認為應先把平均的實際輸配電價搞出來，而分電壓等級、分用戶的輸配電價則沒有意義。

      之所以不分電壓等級，是因為有些不好分，能不能算出來確實是問題。國網(wǎng)能源研究院總經濟師李英告訴記者，“職工薪酬和稅金難以分解到電壓等級，而且也沒有分解的必要；即使分解到電壓等級，也很難判斷其合理性”。

      為了減少改革阻力，國家發(fā)改委價格司有關人士建議“老資產老成本，新資產新成本”，即改革初期把目標設為有限目標，存量和增量資產分開，不動或者少動電網(wǎng)既得利益。

      對此，國家電網(wǎng)財務部有關人士提出，可不可以鎖定2010年實際輸配電價水平，對于2011年及以后的新增資產核定合理的參數(shù)，以解決歷史和現(xiàn)實銜接問題。

      若此建議通過，即意味著2010年以前的成本完全合理化，不再參加監(jiān)審，只核定2011年之后新增資產的參數(shù)。

      有分析人士指出，不改存量，只改增量，保持既得利益，主要目的是為了減少改革阻力。

      折舊費，是定價監(jiān)審中重點審核的費用，也是此次爭論的焦點。一些網(wǎng)省公司提出，折舊年限完全按照國家規(guī)定來不太合理，應統(tǒng)籌考慮固定資產的性質、實際使用情況和電網(wǎng)發(fā)展階段，理由是“中國的電網(wǎng)資產因為先天后天條件、技術進步、更新?lián)Q代等原因，經濟使用壽命普遍低于國際水平，過低的管制折舊率政策，不符合電網(wǎng)發(fā)展實際”。

      國家電網(wǎng)有關高管也表示，適當提高折舊率，比提高利潤水平，更可以有效規(guī)避企業(yè)所得稅對電價的影響，“每提高折舊率1個百分點，輸配電價可降低2厘左右”。

      除了折舊費之外，運行維護費也是此次熱議的焦點。運行維護費包括材料費、修理費、職工薪酬等多種費用，是成本的另一重要部分。

      電網(wǎng)高薪高福利的說法，在社會上流傳已久。對于職工薪酬，多家網(wǎng)省公司人員表示，電網(wǎng)的人工成本是雙軌制，實際從業(yè)的職工人數(shù)遠多于定編職工，這些聘用人員工資以往都從勞務費中體現(xiàn)，造成實際成本高于賬面成本，要求予以考慮。

      在長沙會議上，國家電網(wǎng)公開稱，電網(wǎng)企業(yè)技術、資本、人才密集，近年來勞動強度、工作負荷持續(xù)增加，人員素質改善，有必要適當提高薪酬水平?！皣野l(fā)改委提出的采用多行業(yè)‘社會平均工資’計算職工薪酬的辦法，使得企業(yè)員工收入增長依賴其它行業(yè)收入增加，不利于激勵企業(yè)員工提高勞動生產率，也不利于鼓勵企業(yè)進一步壓縮定員標準”。

      另外，國家電網(wǎng)認為各地條件不同，運行維護水平存在較大差異，現(xiàn)階段不宜劃定統(tǒng)一的運行維護費用標準，“根據(jù)國內外對壟斷行業(yè)運維費監(jiān)管的經驗，應該按照實際發(fā)生數(shù)據(jù)核定運行維護費水平，監(jiān)審和披露分開”。另一個主要話題，是權益資本回報率。國家電網(wǎng)希望再提高目前的權益資本回報率，按長期國債利率加3~5個百分點確定，“便于上市融資和國有資本保值增值”。

      國網(wǎng)能源研究院電價專家李成仁對記者表示，國債利率是4%~5%，這個回報率水平遠低于國際上確定的電網(wǎng)企業(yè)合理回報率水平，“國際上多數(shù)情況下都是在10%以上”。

      長沙會議上，多家網(wǎng)省公司高管訴苦，稱目前電價低、投資多、缺乏資金、微利甚至虧損……最后被國家發(fā)改委價格司有關領導打斷：“輸配電價不能貫徹的話，考慮電網(wǎng)的問題沒門！”

      業(yè)界的擔憂

      數(shù)年前，國家發(fā)改委就在廣東進行過輸配電價改革試點，結果不了了之。國家發(fā)改委價格司有關人士總結試點失敗的原因，認為主要是“當時體制改革不到位；再加上電網(wǎng)那段時間頻繁在網(wǎng)省公司之間調撥資產；工作力度也不夠大”等造成的。

      去年啟動的輸配電價研究測算，也有諸多問題沒有解決。國家電網(wǎng)認為，現(xiàn)有規(guī)定“偏重于對輸配電成本進行約束，從緊認定有效資產范圍，從低核定輸配電成本標準，基本沒有體現(xiàn)對電網(wǎng)企業(yè)的經營激勵機制，不利于鼓勵和引導電網(wǎng)企業(yè)主動加強成本控制”，“完備數(shù)據(jù)的獲取和科學合理的測算方法，是當前面臨的主要困難，希望放寬輸配電價研究測算的時間要求”。

      中國電力企業(yè)聯(lián)合會相關人士表示，“輸配電價沒什么難的，就把有效資產核算一下，需要剝離的剝離；再明確審計、監(jiān)管者和被監(jiān)管者的關系”。

      對電網(wǎng)提出的運行維護費核定方法，一發(fā)電企業(yè)資深人士表示非常擔心：“其它行業(yè)中，單個企業(yè)可能不透明，但行業(yè)整體情況可以從多方面了解到；但電網(wǎng)不一樣，都是一家買賣，它不給你運行維護費的各種數(shù)據(jù)，你就沒有第二個來源”，“如果據(jù)實核定，它可能會把各種費用都塞進來，到底是不是合理，誰也不知道，信息來源只掌握在電網(wǎng)公司手中”。

      也有業(yè)內人士表示，電網(wǎng)企業(yè)的一些訴求確有其合理性，“比如分電壓等級核定，其實并不困難，是最簡單的辦法；但各地電網(wǎng)等級標準不一致，不能一刀切，要區(qū)別對待；有的地方輸電業(yè)務220KV以下的算配電網(wǎng)，有的地方不發(fā)達、用電量小，110KV以下就算配電網(wǎng)，沒有統(tǒng)一標準。如果按照電壓等級一刀切，肯定不合適?！币晃浑娏π袠I(yè)人士說。

      中電聯(lián)相關人士也表示，輸配分開有很多現(xiàn)實問題無法解決，比如部分地區(qū)農網(wǎng)的配電本身很薄弱，存在嚴重的交叉補貼，“國家電網(wǎng)用富裕地區(qū)的收入來補貼落后地區(qū)，如果輸配分開，落后地區(qū)的配電更沒有人管了”。

      電監(jiān)會人士向記者指出，2011年是“十二五”開局之年，明年將是電力體制改革啟動十周年。經歷了廠網(wǎng)分開后的快速發(fā)展，再經歷了難產的主輔分離，目前又要面對更有挑戰(zhàn)性的輸配分開，“但是，獨立的輸配電價是整體電價改革繞不過去的坎兒”。

      “輸配電價不分開，大用戶直購電無法執(zhí)行。直購電是通過輸電網(wǎng)，不經過配電網(wǎng)。不分開，大用戶直購電還得付配電的價錢。”一位發(fā)電企業(yè)資深人士稱，僅僅是個輸配電價測算，就遇到如此多的困難，“足見改革進入了深水區(qū)”。

      關于電力體制改革，發(fā)改委價格司相關人士講了一個段子：改革目標就像雪山，大家都能遠遠望到；但去雪山的路卻云遮霧罩，不知如何才能到達。