通過改革開放，我國形成了經(jīng)濟增長的“中國模式”，這種模式并非一成不變，而要根據(jù)國情變化不斷調(diào)整和創(chuàng)新，在應變中不斷完善和發(fā)展。

當前，資源與環(huán)境問題已經(jīng)成為我國經(jīng)濟增長中必須要面對的關鍵問題，迫使社會轉(zhuǎn)型向環(huán)境友好型與節(jié)約型社會看齊。同時，經(jīng)濟重心逐漸從第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)過渡轉(zhuǎn)移，第三產(chǎn)業(yè)的增加占比總體呈現(xiàn)出上升的趨勢。從電力消費結構來看，盡管第二產(chǎn)業(yè)的電力需求仍然占較大比重，但從近幾年的趨勢看，第二產(chǎn)業(yè)的電力需求占比在逐漸下降，而第三產(chǎn)業(yè)電力需求量占比正逐步提高，而這與經(jīng)濟重心的轉(zhuǎn)移是匹配的。從二產(chǎn)內(nèi)部看，鋼鐵、水泥等高耗能行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)飽和或達峰，而高端裝備制造等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等是二產(chǎn)的新增長點。就結構調(diào)整和技術進步的趨勢來看，研判未來二產(chǎn)電力強度呈加速下降趨勢，而三產(chǎn)電力強度則受交通電氣化和辦公自動化的發(fā)展呈降速上升趨勢。

截至目前，我國用電負荷主要集中在東部沿海及珠三角地區(qū)。從用電結構來看，工業(yè)用電量占比從1990年的78.22%下降至2012年的72.81%，生活用電占比從1990年的7.72%上升至2012年的12.50%。從生活用電情況來看，東南沿海發(fā)達地區(qū)人均生活用電達到700kWh左右；北京、上海等一線城市人均生活用電量已達790kWh以上。2000年至2013年間，全國居民生活用電量維持年均增速10%左右，北京、廣東等發(fā)達地區(qū)人均生活用電量已經(jīng)達到較高水平，增速相對緩慢。未來10至15年是我國完成由中等收入國家向高收入國家跨越的關鍵階段，根據(jù)北京、廣東、上海的經(jīng)驗，此階段居民用電增速有顯著放緩的趨勢。

綜合上述分析，“十三五”電力需求將步入中速增長期，年均4%左右；2020年后會進一步降速到3%以內(nèi)；2030年后將進入1%左右的飽和低速增長階段。

電力規(guī)劃思路必須調(diào)整

一直以來，電力部門主要通過單純增加發(fā)電裝機容量滿足日益增長的用電需求，這種發(fā)展模式急需調(diào)整。

第一，節(jié)能是最重要的能源資源，歐美國家已普遍實現(xiàn)電力能效每年節(jié)節(jié)電1%以上的目標。而我國一方面在規(guī)劃層面上未將能效作為重要資源納入規(guī)劃，在一定程度上助長了電源的快速擴張；另一方面，能效政策實施力度也顯著不足。當前，電網(wǎng)公司每年完成上年電量和最大負荷0.3%的節(jié)電目標，與歐美發(fā)達國家相去甚遠。因此，“十三五”期間，應把大力落實能效政策作為優(yōu)化電力行業(yè)發(fā)展的重要措施。首先，電力規(guī)劃應以“節(jié)能優(yōu)先”為原則，把能效資源納入電力綜合資源戰(zhàn)略規(guī)劃。其次，如果實際電力需求增速超出預期，可在能效領域挖掘潛力，最終達到能效電量占全社會用電量0.6%—1%的目標。

其次，以煤電為主的規(guī)劃思路需要根本性的調(diào)整。燃煤發(fā)電在我國始終占據(jù)著絕對優(yōu)勢，不僅是因為資源稟賦帶來的經(jīng)濟成本優(yōu)勢，還因燃煤發(fā)電機組具有穩(wěn)定可控的出力特征。不可否認，作為主力電源，煤電對國民經(jīng)濟的貢獻巨大，而當前環(huán)境代價日益凸顯，溫室氣體峰值約束日益強化，而可再生電力、氣電的經(jīng)濟性有望大幅改善，有必要從根本上調(diào)整各類電源的定位，特別是要在新增電源中優(yōu)先發(fā)展清潔能源，煤電的位置應由一直以來的“主力”調(diào)整為“補充”。

最后，盡管國家政策不斷向清潔能源傾斜，但棄風、棄水、棄光等問題仍十分突出。2014年并網(wǎng)風電平均利用小時1905小時，同比減少120小時。吉林和甘肅風電平均利用小時數(shù)低于1600小時，均虧損運行。2015年，電力需求進一步放緩，預計棄能源問題會更加嚴峻。綜合分析，背后主要是體制機制問題。從電力規(guī)劃的角度來看，下列問題必須深刻反思和解決：首先，規(guī)劃是政府主導還是需求驅(qū)動與政府引導相結合？其次，電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大型可再生能源基地規(guī)劃如何與電網(wǎng)規(guī)劃及市場需求配置對接，配電網(wǎng)規(guī)劃如何與可再生能源分布式消納無縫銜接？再次，為適應可再生能源大規(guī)模并網(wǎng)的要求，供應側與需求側如何組合，來滿足電力系統(tǒng)可靠性與靈活性的要求？最后，規(guī)劃由誰編制，按照什么程序編制，執(zhí)行的過程中如何根據(jù)實際動態(tài)調(diào)整？“十二五”期間我國未出臺統(tǒng)一的電力行業(yè)規(guī)劃，2014年更是把電力項目審批權限下放地方，電源與電網(wǎng)各自為政、電源規(guī)劃不考慮系統(tǒng)性、地方政府各自為政等現(xiàn)象，都是當前電力規(guī)劃體制機制的突出問題。

“紅線”約束下的煤電清潔高效發(fā)展

資源稟賦造就了我國電力行業(yè)“以煤為主”的現(xiàn)狀，即便調(diào)整煤電在新增電源中的定位，其優(yōu)勢地位仍會繼續(xù)保持。

“十二五”期間，GDP增速逐年放緩，從2011年的9.48%下降到7.4%。經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，電力需求也隨之告別高速增長時代，但是電力規(guī)劃未及時調(diào)整，按照目前的趨勢發(fā)展，很可能會出現(xiàn)煤電大規(guī)模過剩的局面。

新形勢下，繼續(xù)大規(guī)模新建煤電后患很大：其一，大規(guī)模新建煤電基地與2020年15%非化石能源占比目標是相悖的；其二，近年煤電的利用小時數(shù)一直處于下降通道，2014年火電利用小時數(shù)4700左右，從2015年前半年的數(shù)據(jù)來看，今年火電利用小時數(shù)可能降到4500，大規(guī)模新建煤電機組必然導致運行效率進一步惡化；其三，為完成2030年20%非化石能源比例目標，2020年后低碳發(fā)展的要求會更高，“十三五”期間繼續(xù)大力發(fā)展煤電會大幅增加電力低碳轉(zhuǎn)型成本。如果現(xiàn)在不加約束，2020年后可再生能源發(fā)展的要求可能會導致新一輪的煤電機組大規(guī)模關停，將造成更大的資源浪費。

此外，煤電發(fā)展還面臨著“紅線約束”。首當其沖是大氣污染，煤炭燃燒所產(chǎn)生的二氧化硫、氮氧化物及粉塵等污染物均是霧霾形成的重要因素，而電力作為用煤大戶，從環(huán)保角度必然會受到制約。其次，我國新建煤電機組多規(guī)劃在大型煤電基地，均處于水資源嚴重匱乏地區(qū)。最后，即便實現(xiàn)超低排放，溫室氣體峰值約束也難以跨越。盡管可以利用碳捕獲與封存來降低排放，但是經(jīng)濟代價和風險都過高。

電能替代對治霾和能源系統(tǒng)優(yōu)化有著重要作用，但并不能以此為由繼續(xù)大規(guī)模發(fā)展煤電。實現(xiàn)2020年的非化石能源目標，在中速電力需求增長預期下，煤電有望在2020年達到9.7億千瓦，接近峰值，屆時電力總裝機規(guī)模為19.2億千瓦。而且，這一結論是建立在每年實現(xiàn)600億千瓦時電能替代能力的基礎之上。通過實施電能替代，到2020年電力部門可增加1億噸標煤的供應能力，對應煤電規(guī)模約需增加5000萬千瓦。也就是說，實施電能替代已經(jīng)對煤電規(guī)模形成了較大的預增空間。但最終，以煤電替代其它高污染、低效率的煤炭利用形式，只能解決環(huán)境問題，不能解決溫室氣體排放問題。電能替代的根本之道是可再生能源替代。

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