從依法治國的全面推進，到國辦印發(fā)關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知，再到新《環(huán)境保護法》的實施，無一不彰顯著國家依法治理環(huán)境污染的決心。

“一水護田將綠繞，兩山排闥送青來。”中國人自古對美好生活的向往，總是少不了關(guān)于水的描述。然而自改革開放后，由于長期工業(yè)布局不合理，大小企業(yè)沿江興建，致使近些年水環(huán)境污染事件頻頻爆發(fā)，成了民心之痛、社稷之患?！端廴痉乐涡袆佑媱潯?以下簡稱“水十條”)對環(huán)境違法行為“零容忍”能否改善水環(huán)境質(zhì)量，我們拭目以待。

“零容忍”彰顯了怎樣的決心?

黨中央、國務(wù)院高度重視環(huán)境保護工作，要求從全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視、解決好水安全問題。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，我國重點流域總?cè)丝诩s7.75億，占全國的56.5%，其中，城鎮(zhèn)人口約3.45億，面積約308.8萬平方公里，占全國的32.2%。

“實施水污染防治行動計劃，加強江河湖海水污染、水污染源和農(nóng)業(yè)面源污染治理，實行從水源地到水龍頭全過程監(jiān)管。”今年全國兩會上，李克強總理在政府工作報告中提及水污染防治行動的話語聲猶在耳邊。

如何在發(fā)展經(jīng)濟的同時防治水污染，是世界各國面臨的共同難題，尤其在我國這樣一個水資源人均占有量少、水資源分布很不均衡的發(fā)展中國家。

據(jù)統(tǒng)計，我國淡水資源總量為2.8萬億立方米，但人均只有2300立方米。根據(jù)水利部預(yù)測，2030年中國人口達到16億時，人均水資源量僅有1750立方米。在充分考慮節(jié)水的情況下，預(yù)計用水總量為7000億~8000億立方米，全國實際可利用水資源量接近合理利用水量上限，水資源開發(fā)難度極大。

除了水資源短缺，水污染形勢也非常嚴峻。今年全國兩會期間，環(huán)境保護部部長陳吉寧在回答記者提問“環(huán)境污染問題有多嚴重”時，多處提到關(guān)于水體富營養(yǎng)化問題、地下水污染問題、城市黑臭水體問題以及水體生態(tài)損失嚴重，大量重化工企業(yè)沿河、沿湖、沿江布局帶來比較高的環(huán)境風險問題等。環(huán)境問題已經(jīng)成為我們實現(xiàn)全面小康的瓶頸問題。

正因為如此，“水十條”提出，堅持全面依法推進，實行最嚴格環(huán)保制度。要狠抓工業(yè)污染防治、加大執(zhí)法力度，所有排污單位必須依法實現(xiàn)全面達標排放。

武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會秘書長秦天寶教授認為，在生態(tài)文明建設(shè)納入五位一體總體布局的大背景下，公眾高度關(guān)注包括水在內(nèi)的各類環(huán)境問題，這些提法具有很強的現(xiàn)實意義，更體現(xiàn)了國家對環(huán)境違法行為“零容忍”的態(tài)度，彰顯了國家堅決治理好水環(huán)境、保障公眾健康的意志和決心。

怎樣才能做到“零容忍”?

環(huán)境保護是一項保障公眾健康和經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展根基的崇高事業(yè)，迫切需要針對各類環(huán)境違法行為，采取“零容忍”的態(tài)度和手段。

2014年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》明確提出，對各類環(huán)境違法行為“零容忍”，加大懲治力度。堅決糾正執(zhí)法不到位、整改不到位問題。堅持重典治亂，鐵拳治污，始終保持嚴厲打擊環(huán)境違法的高壓態(tài)勢。

秦天寶認為，“零容忍”這一說法，其字面意思就是零度容忍，不能容忍，當前多用于打擊各行各業(yè)污染環(huán)境的違法犯罪行為。

采訪中，有專家向記者表示，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央對于腐敗行為采取了“零容忍”的辦法，從治標入手，先解決“不敢腐”的問題，為治本贏得時間，逐步實現(xiàn)“不能腐”和“不愿腐”。同樣，解決環(huán)境問題也可以借鑒反腐敗的經(jīng)驗，先治標，再治本，從“不敢污”，逐步實現(xiàn)“不能污”，最終實現(xiàn)“不愿污”。

“水十條”彰顯了對環(huán)境違法行為“零容忍”，體現(xiàn)在為確保任務(wù)目標的落實，提出取締“十小”企業(yè)、整治“十大”行業(yè)、治理工業(yè)集聚區(qū)污染、“紅黃牌”管理超標超總量企業(yè)、環(huán)境質(zhì)量不達標區(qū)域限批等238項強有力的硬措施。

那么，如何才能做到“零容忍”?秦天寶說，首先要確立設(shè)計良好的法律制度，但更重要的是嚴格執(zhí)行和實施相關(guān)法律制度。也就是說，絕不允許給任何環(huán)境違法行為一絲一毫的機會，發(fā)現(xiàn)這種行為絕不寬容、絕不姑息，不搞下不為例。同時，還要支持公眾合理參與和依法監(jiān)督，讓公眾及社會組織可以參加環(huán)境執(zhí)法的調(diào)查，允許公眾參與重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的調(diào)查處理，推動執(zhí)法者嚴格執(zhí)法，實現(xiàn)“零容忍”。

如何深化執(zhí)法機制?

“水十條”提出，完善國家督查、省級巡查、地市檢查的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法機制。

“這是縱向環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革的最新表述。”環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心法規(guī)與體制研究部高工王彬說，為克服地方保護主義，1999年中組部發(fā)文調(diào)整地方環(huán)境保護部門干部管理體制，實行以地方黨委為主、上級環(huán)境保護部門黨組協(xié)助管理的雙重管理體制。

據(jù)王彬介紹，2005年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出，建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制，初步明確了地方和中央的監(jiān)管分工。

他認為，相對以前，“水十條”有以下不同，一是“國家監(jiān)察”改為“國家督查”，這樣一來避免了“環(huán)境監(jiān)察”與其他部門職能混淆、監(jiān)管企業(yè)與監(jiān)督政府職能混淆;此外，也進一步明確了國家角色要全面轉(zhuǎn)向督政。

二是將“地方監(jiān)管”進一步細分為“省級巡查、地市檢查”。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》要求，省級環(huán)境保護部門每年要對本行政區(qū)域內(nèi)30%以上的市(地、州、盟)和5%以上的縣(市、區(qū)、旗)，市級環(huán)境保護部門每年要對本行政區(qū)域內(nèi)30%以上的縣(市、區(qū)、旗)開展環(huán)境稽查?；榍闆r通報當?shù)厝嗣裾Ｑ膊?、檢查制度，就是要求地方各級政府加強對下級政府環(huán)境保護執(zhí)法的層層監(jiān)督。

“從‘國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責’到‘國家督查、省級巡查、地市檢查’，加強環(huán)境監(jiān)管縱向體制，在一定程度上加強了中央的統(tǒng)一監(jiān)督管理，賦予了地方政府做好環(huán)境保護的壓力和動力。”王彬說到。

那么，今后在“水十條”實施過程中如何深化這一機制?

王彬認為，在國家督查方面，首先要強化部門協(xié)作，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合機制，完善案件移送、受理、立案、通報等規(guī)定。這方面，國家已出臺了一些規(guī)定。近期，擬出臺生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案。再有，就是要研究建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度，參考紀委巡視辦案模式，加強對地方人民政府和有關(guān)部門環(huán)保工作的監(jiān)督。

遼寧省沈陽市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察支隊副隊長孫長昊認為，流域污染治理重在地區(qū)聯(lián)動，其污染特質(zhì)決定了必須采取流域相關(guān)地方統(tǒng)一行動的執(zhí)法模式開展查處。既可以提升針對性，結(jié)合不同流域地區(qū)污染物特點進行治理;又可以統(tǒng)一查處力度，確保上游打擊處理、下游給予支撐的模式建立起來。

不過，孫長昊提出，流域污染治理具有一定周期特點，大氣污染具有時效性，例如“APEC藍”，流域不可能在打擊違法排污行為后即時顯效。我國目前多數(shù)水體處于劣Ⅴ類質(zhì)量，其自凈能力的恢復(fù)也是下階段治理成敗的關(guān)鍵，因此，加強國家督查和省級巡查的同時，也必須加強國家和省級配套資金和政策的支持，否則僅僅依靠微薄的地方財政，難以支撐。

紅牌警告有多大威力?

“水十條”提出，對超標和超總量的企業(yè)予以“黃牌”警示，一律限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治;對整治仍不能達到要求且情節(jié)嚴重的企業(yè)予以“紅牌”處罰，一律停業(yè)、關(guān)閉。自2016年起，定期公布環(huán)保“黃牌”、“紅牌”企業(yè)名單。

這項機制能發(fā)揮一定積極的作用，是一個很重要的抓手和環(huán)節(jié)，但是由于體制、機制、立法等多種原因，打破地方保護主義緊緊依靠這一制度是不夠的，秦天寶說。

在孫長昊看來，采取污染源分級管理是基層解決當前環(huán)境問題的重要手段。他說，從環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)看，例如沈陽市的污染源總數(shù)一般在幾萬家，而執(zhí)法人員數(shù)量僅有幾百人，其夸張的比例決定了打擊環(huán)境違法行為必須采取分級管理的方式，將有限的監(jiān)察力量部署到重點污染企業(yè)上。分級管理的后續(xù)手段就是分級查處，這需要注意3方面問題：

首先，將企業(yè)環(huán)境管理結(jié)果與信用評價掛鉤，借助社會力量實施監(jiān)管。各地應(yīng)當結(jié)合轄區(qū)企業(yè)自身特點，將“黃紅牌”制度延伸，有針對性地對不同企業(yè)實施綜合制裁手段，達到消除企業(yè)違法行為的目的。

其次，實施動態(tài)更新的評價體系，做到獎罰分明。充分調(diào)動企業(yè)整改的積極性，讓企業(yè)看到治理的成效和優(yōu)良企業(yè)所獲得的良好社會待遇。因此，不但要設(shè)立黃牌和紅牌，還有設(shè)計綠牌和藍牌，落實新《環(huán)境保護法》不僅僅是落實按日計罰、查封扣押，對表現(xiàn)顯著的企業(yè)給予獎勵也應(yīng)當落實。

再有，評價不在于多，在于嚴格落實。對于轄區(qū)企業(yè)的監(jiān)管，可以分批次地納入評價體系，不過一旦納入后，就要第一時間落實對應(yīng)的獎懲措施，只有這樣，才能真正促進企業(yè)消除違法行為。

“多年以來，傳統(tǒng)的治理模式使得政府更習(xí)慣于‘抓’問題，但是這種突擊行動、行政命令的形式不長久，應(yīng)當注意建立完善一種制度，并用立法的形式將其固定下來。在法治已成為社會治理和國家運行基本準則的大背景下，預(yù)防和治理水污染更需要法治化、規(guī)范化、制度化和程序化。”秦天寶說。

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