“光伏年度計(jì)劃管理”，是指國家能源主管部門通過編制光伏發(fā)電新增容量的年度實(shí)施計(jì)劃，并將每年的指導(dǎo)規(guī)模下達(dá)至各省級能源主管部門，以引導(dǎo)各地光伏發(fā)電建設(shè)，同時(shí)協(xié)調(diào)相應(yīng)配套電網(wǎng)的建設(shè)。它是能源主管部門對各地光伏發(fā)電建設(shè)實(shí)施有效管理、促進(jìn)光伏資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵手段，對推動我國光伏應(yīng)用的健康發(fā)展具有重要作用。但在具體實(shí)施的過程中也暴露出一些問題，亟待調(diào)整和完善。

一、2014年光伏建設(shè)的年度計(jì)劃與實(shí)際狀況將產(chǎn)生較大的偏差？

2013年，全國新增光伏發(fā)電裝機(jī)容量為1292萬千瓦。國家能源主管部門將2014年新增光伏發(fā)電裝機(jī)容量年度目標(biāo)設(shè)定為1400萬千瓦?？紤]到隨著2013年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》以來，相關(guān)價(jià)格、財(cái)稅等一系列利好政策陸續(xù)出臺，國內(nèi)光伏發(fā)電迎來了大規(guī)模建設(shè)的熱潮，所以在2013年新增裝機(jī)1292萬千瓦的基礎(chǔ)上，將2014年的目標(biāo)定在1400萬千瓦，無疑是較為謹(jǐn)慎甚至是相當(dāng)保守的。

然而，2014年實(shí)際新增光伏發(fā)電裝機(jī)容量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于年度計(jì)劃的目標(biāo)。今年前三季度，全國新增光伏發(fā)電并網(wǎng)容量僅為379萬千瓦。按照已有的趨勢推算，2014年新增的光伏發(fā)電裝機(jī)容量在500萬千瓦左右，只能完成預(yù)定年度計(jì)劃的約三分之一。

二、2014年光伏年度計(jì)劃的結(jié)構(gòu)是造成與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的直接原因？

為什么2014年的光伏年度計(jì)劃與實(shí)際情況產(chǎn)生了如此大的差距？有觀點(diǎn)認(rèn)為主要是因?yàn)?014年沒有像2013年那樣出臺強(qiáng)有力的刺激政策。然而，即使刺激政策力度減弱，也只能解釋2014年不能像2013年那樣有強(qiáng)勁增長，卻很難解釋為什么2014年的新增裝機(jī)容量還難以維持2013年的規(guī)模，反而有大幅下降？因?yàn)?013年以來有利于光伏發(fā)展的大環(huán)境并未發(fā)生根本性的變化。

不少看法認(rèn)為2014年光伏年度計(jì)劃的結(jié)構(gòu)不合理，是造成現(xiàn)實(shí)脫節(jié)于計(jì)劃的直接原因。在我國累計(jì)光伏裝機(jī)1940萬千瓦（2013年底數(shù)據(jù)）中，光伏電站為1630萬千瓦（占84%），分布式光伏只有310萬千瓦（占16%）。2013年新增光伏裝機(jī)1290萬千瓦中，光伏電站更是占據(jù)絕對優(yōu)勢，為1210萬千瓦（占94%），分布式只有80萬千瓦（占6%）?？梢?，近期我國光伏發(fā)電裝機(jī)的爆發(fā)性增長，主要來自光伏電站的大規(guī)模建設(shè)。

但是，在2014年光伏年度計(jì)劃1400萬千瓦的規(guī)模中，光伏電站額度只有600萬千瓦，分布式光伏額度卻高達(dá)800萬千瓦。在現(xiàn)實(shí)中，由于商業(yè)模式相對成熟、適合于規(guī)模資本投入、標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼等有利因素，光伏電站資源已經(jīng)成為了各類資本爭搶的“香餑餑”。與此形成對比的是，分布式光伏因?yàn)橘Y源規(guī)模小、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、并網(wǎng)難、預(yù)期收益較低等原因，較難實(shí)現(xiàn)大范圍的應(yīng)用。一方面是光伏電站有快速增長的潛力卻受到計(jì)劃額度的限制；另一方面是分布式光伏有很寬松的額度卻在實(shí)際中難以大規(guī)模推廣，由此帶來了光伏年度計(jì)劃和現(xiàn)實(shí)狀況的相背離。

三、在光伏年度計(jì)劃制定和實(shí)施中的中央和地方事權(quán)邊界不清、相互交叉，是年度計(jì)劃無法完成的根本原因？

盡管2014年光伏年度計(jì)劃的制定有欠考慮之處，但卻并非盲目之舉，而是自有其政策根據(jù)和目標(biāo)。首先，由于國家目前對光伏發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)貼（對光伏電站發(fā)電保證0.9~1.0元/千瓦時(shí)的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，對分布式光伏發(fā)電實(shí)施0.42元/千瓦時(shí)的補(bǔ)貼）。

所以光伏年度計(jì)劃總規(guī)模的確定，事實(shí)上受到每年能夠拿出多少錢進(jìn)行光伏發(fā)電補(bǔ)貼的影響，在很大程度上補(bǔ)貼的總額決定了年度光伏計(jì)劃的規(guī)模。其次，由于商業(yè)模式相對成熟、盈利空間可期，當(dāng)前各地光伏電站規(guī)模擴(kuò)張沖動強(qiáng)烈，但是分布式光伏的發(fā)展尚難如人意，因此國家補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)的重點(diǎn)更傾向于分布式光伏的發(fā)展。

由于光伏發(fā)電補(bǔ)貼來自可再生能源發(fā)展基金，在目前基金用途緊張的情況下，光伏年度計(jì)劃的制定中適當(dāng)控制光伏發(fā)電補(bǔ)貼的規(guī)模、將之更多地投向目前發(fā)展相對困難的分布式光伏，這樣的政策意圖顯然是無可厚非的。

然而，目前對于光伏發(fā)電項(xiàng)目的審批權(quán)已經(jīng)下放至省級政府，各省對于如何發(fā)展光伏，也有自身的考慮。尤其是一些光伏資源良好的省份，將光伏發(fā)電尤其是光伏電站作為本地的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)之一，制定了宏偉的光伏發(fā)展計(jì)劃。

一面是中央政府的有限光伏補(bǔ)貼和傾向于分布式光伏的政策，一面是地方政府對光伏發(fā)電項(xiàng)目大干快上的積極扶持和光伏電站的迅猛發(fā)展，由此產(chǎn)生了難以協(xié)調(diào)的矛盾，也帶來了光伏年度計(jì)劃的政策意圖和實(shí)際執(zhí)行的明顯差異。

從表面上看，光伏年度計(jì)劃制定和實(shí)施中的嚴(yán)重脫節(jié)是因?yàn)橛?jì)劃的結(jié)構(gòu)不合理；從根本上看，是源于中央和地方事權(quán)混淆。一方面，對于中央補(bǔ)貼范圍內(nèi)的年度光伏計(jì)劃規(guī)模和結(jié)構(gòu)怎樣確定、如何分配，理論上屬于中央的事權(quán)，應(yīng)由中央決策。另一方面，地方政府對于如何發(fā)展本地的光伏發(fā)電項(xiàng)目也有責(zé)任，事實(shí)上項(xiàng)目的具體審批也在地方進(jìn)行。由此可見，同一個(gè)光伏項(xiàng)目，中央和地方都有決策權(quán)限，雙方的事權(quán)交叉在一起難以合理進(jìn)行區(qū)分，導(dǎo)致的結(jié)果是中央的計(jì)劃和政策意圖難以落實(shí)，而地方的項(xiàng)目又無法及時(shí)得到相應(yīng)的補(bǔ)貼和支持。

四、合理調(diào)整中央和地方事權(quán)，進(jìn)一步完善光伏年度計(jì)劃的管理，促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展

第一，根據(jù)影響力和重要程度，區(qū)分重要項(xiàng)目和一般項(xiàng)目。中央貫徹“管少管好”的調(diào)整原則，收縮管理范圍，只針對重要光伏發(fā)電項(xiàng)目（如大型電站基地），上收審批權(quán)并負(fù)責(zé)相應(yīng)的補(bǔ)貼發(fā)放。

第二，地方政府負(fù)責(zé)一般項(xiàng)目的管理和補(bǔ)貼發(fā)放。地方政府獲得一般性項(xiàng)目的全面管轄權(quán)，包括相關(guān)補(bǔ)貼的管理、增加。

第三，將光伏年度計(jì)劃的目標(biāo)區(qū)分為“涉及重點(diǎn)項(xiàng)目的指令性目標(biāo)”和“涉及一般項(xiàng)目的預(yù)期性目標(biāo)”。前者由中央決定，后者由地方?jīng)Q定并上報(bào)中央?yún)R總。

第四，重點(diǎn)光伏發(fā)電項(xiàng)目的配套電網(wǎng)建設(shè)由中央和電網(wǎng)公司保證，一般光伏發(fā)電項(xiàng)目的配套電網(wǎng)建設(shè)在中央支持下，由地方和電網(wǎng)共同協(xié)商解決。

第五，調(diào)整2014年光伏年度計(jì)劃結(jié)構(gòu)，上調(diào)光伏電站額度，將其分派到相應(yīng)省份。根據(jù)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些省份光伏電站今年實(shí)際的建設(shè)規(guī)模大大高于原定年度計(jì)劃所分配到的額度。增加2014年計(jì)劃中的電站額度并分解到相應(yīng)省份，既有利于年度計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)，也有助于地方光伏的發(fā)展。