2013年以來(lái)，光伏發(fā)電尤其是分布式光伏發(fā)電成為國(guó)家可再生能源政策的重中之重。然而，從標(biāo)志性的《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》到此后的價(jià)格政策和各地方政策，分布式光伏發(fā)電即便在各種政策利好中也始終沒(méi)有被點(diǎn)燃的跡象。

國(guó)家能源局定下14GW的光伏裝機(jī)目標(biāo)，其中6GW為地面電站，8GW為分布式項(xiàng)目。但根據(jù)中電聯(lián)初步測(cè)算，上半年光伏新增裝機(jī)在3GW左右，以地面電站為主，分布式光伏裝機(jī)不足1GW。為了實(shí)現(xiàn)既定的光伏裝機(jī)目標(biāo)，2014年6月底，國(guó)家能源局向相關(guān)政府部門、五大電力等光伏電站投資企業(yè)、電網(wǎng)公司、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)就《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策》征求意見(jiàn)，要求加強(qiáng)分布式光伏發(fā)電應(yīng)用規(guī)劃工作，鼓勵(lì)開(kāi)展多種形式的分布式光伏發(fā)電應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)建筑屋頂資源使用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。

在這份征求意見(jiàn)稿背后，是分布式光伏建設(shè)的重重障礙和國(guó)家實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的迫切和關(guān)注，然而兩者的合力并不一定能把行業(yè)推向正確的發(fā)展方向。

補(bǔ)貼規(guī)模擴(kuò)大

這份征求意見(jiàn)稿中部分內(nèi)容引起業(yè)界關(guān)注：利用廢棄土地、荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚、灘涂、魚(yú)塘、湖泊等土地資源建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，在35千伏及以下電壓等級(jí)接入電網(wǎng)(項(xiàng)目容量不超過(guò)20MW)，且所發(fā)電量在并網(wǎng)點(diǎn)變壓臺(tái)區(qū)消納，可執(zhí)行當(dāng)?shù)毓夥娬緲?biāo)桿電價(jià)政策，電網(wǎng)企業(yè)參照分布式電源通過(guò)“綠色通道”提供高效便捷接入服務(wù)。

如果該項(xiàng)意見(jiàn)最后付諸實(shí)際，將擴(kuò)大分布式發(fā)電的界定范疇。如果按照一般意義的分布式發(fā)電，余電上網(wǎng)部分賣給電網(wǎng)只能得到火電脫硫標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)加0.42元/千瓦時(shí)的補(bǔ)貼，因此自發(fā)自用比例越高，收益才越有保障。單從上述意見(jiàn)中可發(fā)現(xiàn)，國(guó)家能源局弱化自發(fā)自用、余量上網(wǎng)的概念，意味著企業(yè)可選擇光伏標(biāo)桿電價(jià)為分布式項(xiàng)目兜底，相當(dāng)于將分布式的規(guī)劃目標(biāo)變相過(guò)渡給地面電站。

這項(xiàng)舉措無(wú)疑大大增加了分布式光伏的投資吸引力，但從光伏發(fā)電長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，卻存在補(bǔ)貼壓力增大的問(wèn)題。

本來(lái)國(guó)家在制定光伏發(fā)電規(guī)劃目標(biāo)時(shí)就明確區(qū)分了分布式與地面電站的份額，國(guó)家財(cái)政可投入的補(bǔ)貼必定也根據(jù)這兩部分的份額來(lái)分配?，F(xiàn)今將兩者界限模糊，雖然可能刺激投資，完成既定的規(guī)劃目標(biāo)，但事實(shí)上相當(dāng)于擴(kuò)大了補(bǔ)貼的規(guī)模，既定的補(bǔ)貼資金不一定能完全覆蓋。

某電力企業(yè)財(cái)務(wù)部工作人員告訴記者，光伏補(bǔ)貼規(guī)模關(guān)系著國(guó)家到底愿意付多大的代價(jià)和成本來(lái)發(fā)展這個(gè)產(chǎn)業(yè)，國(guó)家早已提出可再生能源發(fā)電要考慮補(bǔ)貼總規(guī)模的控制。2013年，國(guó)家能源局也針對(duì)各地區(qū)具體情況下達(dá)光伏發(fā)電的配額，要求各省備案，按規(guī)劃建設(shè)，這意味著在國(guó)家部委層面對(duì)光伏補(bǔ)貼的規(guī)模是算過(guò)賬的，并不是無(wú)限度地投入。

補(bǔ)貼基金暫時(shí)夠用

如果國(guó)家的光伏政策按照上述征求意見(jiàn)稿的措施執(zhí)行，則需要考慮目前的可再生能源補(bǔ)貼是否能覆蓋這一發(fā)展模式所需的補(bǔ)貼金額。

目前，中國(guó)可再生能源補(bǔ)貼主要來(lái)自于可再生能源發(fā)展基金。該基金將自2006年設(shè)立的可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金和可再生能源電價(jià)附加合并，目前的補(bǔ)貼重點(diǎn)在于發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼，中科院《能源經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與政策研究評(píng)述》一書(shū)中的數(shù)據(jù)顯示，該項(xiàng)補(bǔ)貼幾乎占到補(bǔ)貼總額的90%。

自基金設(shè)立以來(lái)，風(fēng)力發(fā)電就是其最大的受益對(duì)象。由于2013年以前，中國(guó)光伏發(fā)電規(guī)模還非常小，可再生能源補(bǔ)貼主要流向風(fēng)力發(fā)電，上述中科院數(shù)據(jù)也顯示，風(fēng)力發(fā)電企業(yè)獲得的價(jià)格補(bǔ)貼資金占到發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼資金的80%左右。

在國(guó)家全面啟動(dòng)支持光伏發(fā)電發(fā)展的政策之前，可再生能源發(fā)展基金已出現(xiàn)較大缺口。財(cái)政部公布數(shù)據(jù)顯示，2009年全國(guó)可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼缺口為13億，2010年缺口20億，到2011年缺口已達(dá)100多億，2012年更是達(dá)到驚人的200億元。而這些缺口還是在光伏發(fā)電規(guī)劃尚未啟動(dòng)之前產(chǎn)生的。

2013年，可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)第四次上調(diào)。2006年，該項(xiàng)電價(jià)附加的征收標(biāo)準(zhǔn)最初為1厘/千瓦時(shí)，2007年第一次調(diào)整為2厘/千瓦時(shí)，2009年11月起調(diào)至4厘/千瓦時(shí)，2011年翻倍上調(diào)至8厘/千瓦時(shí)。2013年，為了填補(bǔ)巨額資金缺口，可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)再次翻番上漲，達(dá)到了1.5分/千瓦時(shí)。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委可再生能源研究所可再生能源發(fā)展中心研究員時(shí)璟麗介紹，2006年至2012年，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部共發(fā)放10期補(bǔ)貼（后2期通過(guò)可再生能源發(fā)展基金發(fā)放），累計(jì)補(bǔ)貼資金573億元。

2013年9月份開(kāi)始，該基金盤子擴(kuò)大，逐漸開(kāi)始對(duì)此前的補(bǔ)貼缺口進(jìn)行填補(bǔ)。根據(jù)財(cái)政部《2013年全國(guó)政府性基金收入決算表》，全年可再生能源發(fā)展基金決算數(shù)達(dá)297.98億元，目前已經(jīng)基本上能把2012年一整年的補(bǔ)貼缺口補(bǔ)齊，但由于早年資金缺口過(guò)大，2011年仍有8個(gè)月左右的資金尚未補(bǔ)到位。

早期拖欠的發(fā)電企業(yè)補(bǔ)貼，導(dǎo)致了發(fā)電企業(yè)資金流轉(zhuǎn)不暢、財(cái)務(wù)成本增加，連累產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)發(fā)電企業(yè)、設(shè)備企業(yè)、零部件企業(yè)間的三角債現(xiàn)象。金風(fēng)科技董事長(zhǎng)武鋼、明陽(yáng)風(fēng)電董事長(zhǎng)張傳衛(wèi)等人大代表都曾在兩會(huì)上反映過(guò)這個(gè)問(wèn)題。

時(shí)璟麗認(rèn)為，很多企業(yè)反映補(bǔ)貼的拖欠情況跟整個(gè)補(bǔ)貼機(jī)制的流程設(shè)置有關(guān)?？稍偕茉窗l(fā)電項(xiàng)目要獲取補(bǔ)貼首先要經(jīng)過(guò)項(xiàng)目目錄的核準(zhǔn)，這個(gè)流程所需的時(shí)間有點(diǎn)長(zhǎng)。直到2014年6月份前，2013年1月至8月并網(wǎng)的項(xiàng)目已經(jīng)上報(bào)，但還沒(méi)完成審批。這也意味著2013年1月以后并網(wǎng)的項(xiàng)目最起碼在本季度內(nèi)都不會(huì)拿到補(bǔ)貼。

補(bǔ)貼資金的申報(bào)、審核、撥付由財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局三家審批，由財(cái)政部預(yù)撥，再由中央財(cái)政撥付至地方財(cái)政，最后或直接發(fā)放至發(fā)電企業(yè)，或由電網(wǎng)企業(yè)代付。

發(fā)改委可再生能源研究所可再生能源發(fā)展中心對(duì)目前整個(gè)可再生能源發(fā)展基金盤子做過(guò)測(cè)算，經(jīng)過(guò)2013年的擴(kuò)容，該基金可以支撐可再生能源在“十二五”期間的發(fā)展規(guī)模。

時(shí)璟麗認(rèn)為，國(guó)家的光伏發(fā)展規(guī)劃盤子確實(shí)比較大，但行業(yè)本身基數(shù)較小，到2013年年底，裝機(jī)容量還不到2千萬(wàn)千瓦，其中還有部分是金太陽(yáng)工程的裝機(jī)份額。這一兩年間，即使光伏發(fā)電能得到較好的發(fā)展，整體的體量還是比風(fēng)力發(fā)電小很多，利用小時(shí)數(shù)也比不上風(fēng)力發(fā)電，起碼在2014、2015年內(nèi)，可再生能源發(fā)展基金足夠支撐光伏的發(fā)展規(guī)模。

補(bǔ)貼制度去向不明

2015年以后會(huì)如何？除了發(fā)改委可再生能源研究所可再生能源發(fā)展中心，各發(fā)電企業(yè)對(duì)這個(gè)問(wèn)題都有自己的測(cè)算。

華電集團(tuán)政策與法律事務(wù)部主任陳宗法透露，華電集團(tuán)已經(jīng)開(kāi)始就中國(guó)可再生能源補(bǔ)貼制度的持續(xù)性進(jìn)行專題研究，初步結(jié)論與時(shí)璟麗的研究結(jié)果相仿，當(dāng)前的可再生能源補(bǔ)貼制度在兩到三年內(nèi)尚能正常運(yùn)作，但三年之后該制度的走向并不明朗。而華能新能源產(chǎn)業(yè)控股有限公司原總工程師王斯永則透露，從目前電量消費(fèi)的增長(zhǎng)情況來(lái)看，按1.5分錢的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，2020年可再生能源電價(jià)附加將征收1000多億元，而風(fēng)電裝機(jī)容量保守估計(jì)達(dá)到2億千瓦，再加上光伏發(fā)電進(jìn)入規(guī)?；l(fā)展，到2020年這項(xiàng)資金不一定能支撐得住。

根據(jù)中電聯(lián)的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，2020年全社會(huì)用電量將達(dá)到66399億千瓦時(shí)，剝除居民用電和農(nóng)業(yè)用電，可征收電量約為53611億千瓦時(shí)，即可再生能源電價(jià)附加基金將達(dá)到800億，相比可再生能源的發(fā)展規(guī)模，可能難以為繼。

上述電力企業(yè)財(cái)務(wù)部工作人員認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)家的可再生能源補(bǔ)貼不會(huì)長(zhǎng)久維持一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，由于可再生能源發(fā)電成本的下降，其相對(duì)傳統(tǒng)化石能源的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)正在慢慢體現(xiàn)，在這樣的前提下，“補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)一成不變，比如，舊項(xiàng)目可能還是按照目前的4毛2來(lái)補(bǔ)貼，但新項(xiàng)目就應(yīng)該根據(jù)可再生能源發(fā)電成本的實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。如果一種能源形式經(jīng)過(guò)那么多年的補(bǔ)助，還不能提升其經(jīng)濟(jì)性，那國(guó)家就應(yīng)該放棄對(duì)其扶持”。

根據(jù)光伏業(yè)界資深人士的測(cè)算，目前光伏發(fā)電的度電成本為0.8元/千瓦時(shí)，是發(fā)電成本下降最快的可再生能源。時(shí)璟麗的研究結(jié)果表明，光伏發(fā)電2013年的實(shí)際發(fā)電成本與2011年相比，降幅約為30%。

在0.42元/千瓦時(shí)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)公布時(shí)，有不少業(yè)界人士認(rèn)為這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，但如果參照目前光伏發(fā)電成本水平來(lái)看，這是一個(gè)比較高的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。時(shí)璟麗認(rèn)為，這個(gè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是在全國(guó)基準(zhǔn)投資水平的基礎(chǔ)上測(cè)算出來(lái)的，從設(shè)計(jì)的角度來(lái)看就是要保證絕大部分項(xiàng)目的盈利。而全國(guó)不同區(qū)域執(zhí)行不同的電價(jià)水平，項(xiàng)目所在地不同造成的營(yíng)收水平差距很大，有些項(xiàng)目在電價(jià)高的地區(qū)即使沒(méi)有0.42元的補(bǔ)貼都可以盈利。

“國(guó)家的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)就是一個(gè)已知條件，企業(yè)應(yīng)該自己計(jì)算得失，尋找合適的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，從而保證自己的盈利。”時(shí)璟麗解釋說(shuō)。

另一方面，近年來(lái)化石能源價(jià)格的上漲事實(shí)上導(dǎo)致了可再生能源補(bǔ)貼的下降。該財(cái)務(wù)部工作人員告訴記者，在某些地區(qū)，如廣東，燃煤脫硫標(biāo)桿電價(jià)為0.52元，風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)為0.61元，補(bǔ)貼僅為兩者差額，即九分錢，若今后化石能源價(jià)格繼續(xù)上漲，火電與風(fēng)電價(jià)格逐漸逼近，這項(xiàng)補(bǔ)貼事實(shí)上就趨向消失了。

財(cái)稅機(jī)制待理順

當(dāng)前國(guó)家政策層面很重要的一個(gè)待完善環(huán)節(jié)是財(cái)稅政策的理順，讓業(yè)主和企業(yè)的工作能更便利些。國(guó)家發(fā)改委制定0.42元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，注明了這是含稅補(bǔ)貼，也就是說(shuō)，企業(yè)拿到的是扣除稅收的部分，這跟其他電源的定價(jià)思路是一樣的。但根據(jù)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于中央財(cái)政補(bǔ)貼增值稅有關(guān)問(wèn)題的公告》，中央財(cái)政補(bǔ)貼是不用繳稅的。“如果發(fā)改委制定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是含稅的，那么設(shè)計(jì)和計(jì)算的實(shí)際補(bǔ)貼應(yīng)該是扣稅之后的約0.3元多，但現(xiàn)在又說(shuō)不用繳稅，那企業(yè)到手的補(bǔ)貼不是比原本設(shè)計(jì)的要高不少嗎？這樣的激勵(lì)是否過(guò)度？是不是也增加了財(cái)政補(bǔ)貼的壓力？”這是光伏業(yè)界感到困惑的問(wèn)題。自從分布式光伏政策落地以來(lái)，圍繞著業(yè)主、電網(wǎng)企業(yè)、財(cái)稅部門的疑問(wèn)從來(lái)沒(méi)有減少過(guò)。增值稅發(fā)票的開(kāi)具又是另一個(gè)難題。電網(wǎng)企業(yè)跟所有電源的結(jié)算都是按含稅結(jié)算，開(kāi)具增值稅發(fā)票，如果分布式項(xiàng)目的業(yè)主是企業(yè)，開(kāi)增值稅發(fā)票基本不成問(wèn)題。但個(gè)人分布式用戶不能開(kāi)具增值稅發(fā)票，這將導(dǎo)致電網(wǎng)無(wú)法與之結(jié)算。

針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，6月3日，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于國(guó)家電網(wǎng)公司購(gòu)買分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目電力產(chǎn)品發(fā)票開(kāi)具等有關(guān)問(wèn)題的公告》，明確電網(wǎng)企業(yè)從分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目發(fā)電戶處購(gòu)買電力產(chǎn)品，可由電網(wǎng)企業(yè)開(kāi)具普通發(fā)票。但含稅還是不含稅的問(wèn)題仍然沒(méi)有厘清。另外，普通發(fā)票如何抵扣電網(wǎng)承擔(dān)的稅額，這類事關(guān)操作層面的技術(shù)細(xì)節(jié)還有待完善。

無(wú)論是從整體發(fā)展規(guī)劃層面、補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)層面還是實(shí)際操作層面，現(xiàn)行的光伏政策離完善可行仍有相當(dāng)大的距離。按照目前這種為了完成規(guī)劃目標(biāo)臨時(shí)調(diào)整政策的思路，是否符合發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的初始目標(biāo)仍有疑問(wèn)。