對(duì)話人：中國(guó)水網(wǎng)/中國(guó)固廢網(wǎng)總編傅濤

采訪人：中國(guó)環(huán)境報(bào)記者李瑩

有媒體近日?qǐng)?bào)道，我國(guó)污水處理廠目前運(yùn)行情況不容樂觀，污水處理廠閑置、污水超標(biāo)排放等問題普遍存在。污水超標(biāo)出水不符合國(guó)家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求，極易引發(fā)二次污染。我們想知道，污水處理廠超標(biāo)排放的根源在哪里？如何解決污水超排問題？

●由于一些地方經(jīng)費(fèi)不夠，可能就會(huì)默許企業(yè)超標(biāo)排放。因?yàn)槲鬯幚韽S處理量少了，水務(wù)部門的付費(fèi)也相應(yīng)減少。超標(biāo)排放不會(huì)侵犯水務(wù)部門的利益，但是卻侵犯了公眾的利益，而環(huán)保部門的職責(zé)是依法維護(hù)公眾的利益。在現(xiàn)實(shí)生活中，環(huán)保部門和水務(wù)部門都是政府的組成部門，環(huán)保部門很難對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)管。

●政府、事業(yè)單位的排水管網(wǎng)更應(yīng)成為被監(jiān)管對(duì)象。環(huán)境法是責(zé)任法，地方政府也是責(zé)任主體，地方政府影響社會(huì)公眾的利益，也應(yīng)當(dāng)被訴訟，只要政府偷排，也應(yīng)當(dāng)被罰。

●北京市每年給公交系統(tǒng)補(bǔ)貼約200億元，污水處理每年補(bǔ)貼20億元就足夠完全處理了，政府完全能夠補(bǔ)貼得起。錢夠不夠就是一個(gè)什么優(yōu)先的問題。政府有很多事情要做，經(jīng)費(fèi)永遠(yuǎn)不夠，主要是什么優(yōu)先。

●在很多國(guó)家，污水溢流被認(rèn)為是政府在侵犯公眾的權(quán)益。這是一種政府推卸責(zé)任的做法。這種做法在很多國(guó)家，政府負(fù)責(zé)人要被問責(zé)。

現(xiàn)在的污水處理率是不是虛胖？

■污水處理率是個(gè)估算出來(lái)的數(shù)字，只有表征意義，沒有實(shí)際意義。

記者：最近，媒體頻頻曝光污水處理廠超標(biāo)排放問題。我們看到很多地方都號(hào)稱縣縣建有污水處理廠，污水處理率超過(guò)80%。您覺得，現(xiàn)在的污水處理率是不是虛胖？

傅濤：污水處理廠的污水處理率是污水處理量與污水產(chǎn)生總量的比值。分母是污水產(chǎn)生總量，它是經(jīng)常變動(dòng)的，比如被污染后直接排入河道的雨水。所以，污水排放總量并沒有人計(jì)量，是一個(gè)虛數(shù)。污水處理廠的處理量是可以計(jì)量的，是一個(gè)實(shí)數(shù)。這樣的話，分子是一定的，分母是變動(dòng)的，污水處理率就是估算出來(lái)的值，是完全不確切的。不能說(shuō)污水處理率是虛胖，它可能被夸大了，也可能被縮小了。我們很少提污水處理率，因?yàn)檫@一數(shù)據(jù)只有表征意義，沒有實(shí)際意義。

記者：我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理“十二五”總體目標(biāo)與要求提出，“十二五”末期，城市污水處理率要達(dá)到85%。現(xiàn)在看來(lái)，這一目標(biāo)能不能如期實(shí)現(xiàn)？

傅濤：理論上說(shuō)，當(dāng)然可以達(dá)到。有關(guān)部門完全可以通過(guò)調(diào)整污水產(chǎn)生總量估算值的方式，達(dá)到提高污水處理率的目標(biāo)。因此，這個(gè)數(shù)據(jù)僅具有統(tǒng)計(jì)意義。

記者：我們了解到，目前很多污水處理廠存在超標(biāo)排放的問題，“十二五”可否通過(guò)整改污水處理廠達(dá)到減排目標(biāo)？

傅濤：污水處理廠屬于工程減排，工程減排在“十一五”減排時(shí)挑大梁。按照“十一五”減排的算法，污水處理廠建好就算入減排量，即使一些管網(wǎng)建設(shè)尚未配套、一些污泥還沒有處理，實(shí)際上并未實(shí)現(xiàn)完整意義上的減排。但是，從算法上，已經(jīng)將其算入減排量，“十二五”不會(huì)再重復(fù)計(jì)算進(jìn)去。

污水處理廠超標(biāo)排放的問題實(shí)質(zhì)是什么？

■是水務(wù)部門、環(huán)保部門、污水處理廠三方責(zé)任主體混亂造成的。

記者：為什么作為解決城市污水問題的污水處理廠，卻會(huì)屢屢排放超標(biāo)？

傅濤：從根本上說(shuō)，目前污水處理廠出現(xiàn)的種種問題，反映了社會(huì)公共服務(wù)管理系統(tǒng)的問題，涉及到污水處理廠的三方，即水務(wù)部門、污水處理廠、環(huán)保部門責(zé)任主體混亂造成的。

無(wú)論是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，還是《水污染防治法》，講得都很清楚，縣以上人民政府對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并不是環(huán)保部門對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境負(fù)責(zé)。當(dāng)然，政府要由相關(guān)職能部門承擔(dān)污水處理的責(zé)任。具體到城市污水，目前主要是水務(wù)局負(fù)責(zé)（有的地方是市政局或建設(shè)局負(fù)責(zé)）。2002年以后，很多地方以政府采購(gòu)的形式，購(gòu)買污水處理廠污水處理的服務(wù)。

按照正常的邏輯，環(huán)保部門所行使的職能是社會(huì)管理職能，必須依法管理。而水務(wù)部門行使的是政府采購(gòu)職能，主要依據(jù)是所簽訂的合同，就是政府付錢給污水處理廠，要求處理后水質(zhì)達(dá)到環(huán)保部門的要求。

但由于一些地方經(jīng)費(fèi)不夠，可能就會(huì)默許企業(yè)超標(biāo)排放。因?yàn)槲鬯幚韽S處理量少了，水務(wù)部門的付費(fèi)也相應(yīng)減少。超標(biāo)排放不會(huì)侵犯水務(wù)部門的利益，但是卻侵犯了公眾的利益，而環(huán)保部門的職責(zé)是依法維護(hù)公眾的利益。所以，環(huán)保部門把污水處理也作為排放主體是沒有問題的。但所謂偷排、不達(dá)標(biāo)，很大程度上是政府購(gòu)買服務(wù)的合同甲方，也就是水務(wù)部門責(zé)任不到位造成的。而環(huán)保部門的監(jiān)管對(duì)象主要是非政府部門。雖然新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，政府失職造成環(huán)境污染也要承擔(dān)責(zé)任，但在現(xiàn)實(shí)生活中，環(huán)保部門和水務(wù)部門都是政府的組成部門，環(huán)保部門很難對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)管。

正是水務(wù)部門、環(huán)保部門、污水處理廠三方的關(guān)系沒有理順，才造成了污水處理廠經(jīng)常開開關(guān)關(guān)、經(jīng)常檢修的現(xiàn)象。

記者：按照您的說(shuō)法，是不是很多污水處理廠存在吃不飽的問題，也與一些政府部門的默許有關(guān)？

傅濤：可以這么說(shuō)。一些水務(wù)部門沒有足夠經(jīng)費(fèi)，寧愿污水溢流（讓污水不經(jīng)過(guò)處理直接排放）。此外，還有兩方面原因。一方面是管網(wǎng)建設(shè)不配套，先建好了污水處理廠，管網(wǎng)沒有同步建設(shè)，造成污水收集不到位。另一方面，污水處理廠吃不飽也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的反映。例如，原來(lái)的首鋼集團(tuán)每年排放大量污水，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，首鋼集團(tuán)遷到了曹妃甸，原來(lái)的污水處理廠就出現(xiàn)吃不飽的狀況。這種現(xiàn)象在個(gè)別園區(qū)會(huì)出現(xiàn)。

記者：在一些水務(wù)部門給付資金不夠的情況下，如果污水處理廠按照合同排放污水，但沒有達(dá)到環(huán)保部門的排放標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任應(yīng)該在水務(wù)部門，對(duì)嗎？

傅濤：可以這么說(shuō)。現(xiàn)在存在一個(gè)問題，環(huán)保部門看到污水處理廠超標(biāo)，就處罰污水處理廠。事實(shí)上，被罰主體應(yīng)該是水務(wù)部門和污水處理廠這個(gè)共同體。如果是偷排，水務(wù)部門要求企業(yè)達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，而企業(yè)沒有達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)偷排的話，被罰的應(yīng)該是企業(yè)。而如果企業(yè)完成了合同約定，卻依然超標(biāo)，被處罰的對(duì)象應(yīng)該是政府水務(wù)部門，即政府采購(gòu)的主體。這個(gè)時(shí)候罰企業(yè)，企業(yè)是無(wú)辜的。

污水處理的費(fèi)用一般是這樣一個(gè)流程，老百姓繳納污水處理費(fèi)，將錢通過(guò)自來(lái)水公司代收交給政府財(cái)政，政府去購(gòu)買服務(wù)。這樣，老百姓把錢交給了政府，政府采購(gòu)的服務(wù)不能滿足老百姓對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求時(shí)，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

地方的水務(wù)部門和特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)公司是一個(gè)整體，接受環(huán)境保護(hù)部門依法監(jiān)管。《環(huán)境保護(hù)法》寫得很清楚，是縣以上人民政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。所以，政府的其他職能部門理應(yīng)成為被監(jiān)管對(duì)象，對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)。污水處理廠是責(zé)任主體的一部分，但如果政府的責(zé)任落實(shí)到位，就不會(huì)出現(xiàn)污水處理廠責(zé)任模糊的問題了。

記者：我也采訪過(guò)一些BOT污水處理廠，污染排放標(biāo)準(zhǔn)提高之后，污水處理廠不斷追加投資，利潤(rùn)變薄。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？

傅濤：污水處理廠的處理標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)其與水務(wù)部門簽訂的合同。之所以出現(xiàn)污水處理廠提標(biāo)改造后不斷追加投資、入不敷出的問題，主要是因?yàn)榉?wù)合同規(guī)范不清楚?，F(xiàn)在大多數(shù)的BOT合同約定得并不清晰，原來(lái)政府愿意模糊，方便賴賬；企業(yè)也愿意模糊，方便偷排。要避免政府只要求提標(biāo)不追加付費(fèi)的問題，污水處理廠在與政府簽訂合同時(shí)，一定要規(guī)范操作、約定清晰。

記者：經(jīng)費(fèi)不足是污水處理廠運(yùn)營(yíng)維艱的主要原因。有人認(rèn)為，城市污水處理應(yīng)該政府負(fù)責(zé)，由財(cái)政撥款建設(shè)運(yùn)營(yíng)。但目前在污水處理領(lǐng)域廣泛引入的BOT模式又成為政府不愿投入的借口。對(duì)此您怎么看？

傅濤：我主張政府在能力范圍內(nèi)盡量承擔(dān)投資責(zé)任。

我們推動(dòng)水務(wù)改革的原因，一是解決經(jīng)費(fèi)問題，二是可以提高效率。政府建的污水處理廠可能比社會(huì)投資建設(shè)的高20%~30%，直接運(yùn)營(yíng)費(fèi)用也會(huì)高。這樣會(huì)浪費(fèi)納稅人的錢，完全沒有必要。社會(huì)投資的好處是厘清政府與企業(yè)的關(guān)系。如果都是政府直接投資運(yùn)營(yíng)，污水處理廠更沒有辦法實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境監(jiān)管，起訴政府、事業(yè)單位，一般法院都不受理，我們可能將面臨更為嚴(yán)重的污水橫流問題。引入市場(chǎng)機(jī)制更有利于監(jiān)管到位，責(zé)任主體落到法人主體時(shí)，環(huán)境責(zé)任才更容易落地。

實(shí)際上，污染日益嚴(yán)重的今天，引入企業(yè)作為設(shè)施運(yùn)營(yíng)的責(zé)任主體是必然趨勢(shì)。當(dāng)然，污水處理廠的建設(shè)運(yùn)營(yíng)需要由專業(yè)的公司承擔(dān)。一定要強(qiáng)調(diào)其專業(yè)性。

記者：您認(rèn)可應(yīng)當(dāng)由專業(yè)化的污水處理公司處理污水問題，那么，如何加強(qiáng)對(duì)污水處理廠的監(jiān)管？

傅濤：我認(rèn)為除了完善的政府規(guī)制和環(huán)境監(jiān)管外，還要落實(shí)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五部分寫的信息公開，引入公眾參與。而公眾參與的基礎(chǔ)是信息公開。

由于污水處理運(yùn)營(yíng)服務(wù)帶有一定的自然壟斷性，因此國(guó)際通行的方式是績(jī)效管理，又叫標(biāo)桿管理，就是參照行業(yè)平均績(jī)效水平來(lái)考核運(yùn)營(yíng)管理單位。水務(wù)局是績(jī)效管理的主體，對(duì)污水處理廠進(jìn)行過(guò)程管理，控制成本、控制質(zhì)量。

如何看待污水溢流問題？

■政府、事業(yè)單位的管網(wǎng)更應(yīng)當(dāng)成為被監(jiān)管對(duì)象。

記者：剛剛您說(shuō)到了污水溢流的問題。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？

傅濤：污水不能存放，而當(dāng)前一些地方的污水處理能力、處理經(jīng)費(fèi)有限，不得不讓污水溢流。目前，城鎮(zhèn)污水處理率公告數(shù)據(jù)達(dá)到85%，那么，另外的15%去哪了？就是溢流了。事實(shí)上，一旦負(fù)荷超過(guò)了政府與企業(yè)的約定，污水就會(huì)溢流。所有城市專門有溢流管。目前，在我國(guó)，溢流不算超標(biāo)，但事實(shí)上，溢流嚴(yán)重影響水體質(zhì)量。例如北京，常年不下雨，一下雨，污染物全被直接排入河道。

我們目前存在標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，對(duì)于有的企業(yè)和污水處理廠，要求達(dá)到一級(jí)B或一級(jí)A的標(biāo)準(zhǔn)，一旦超標(biāo)就會(huì)被罰。但對(duì)于含有大量污染物的溢流排放卻無(wú)嚴(yán)格監(jiān)管。

這種抓點(diǎn)放面的思路是非常不對(duì)的。這使我們的環(huán)境只有指標(biāo)，沒有質(zhì)量；只有點(diǎn)，沒有面。我們抓的都是點(diǎn)，比如企業(yè)，但卻放掉了很多面。比如，個(gè)體老百姓排入河溝里的污水并不會(huì)被追究責(zé)任，政府的溢流也不會(huì)被處罰。這就像PM2.5問題，只監(jiān)管電廠，卻不整改老百姓散燒煤?jiǎn)栴}。這樣的思路繼續(xù)下去，即使污水處理報(bào)表看起來(lái)卓有成效、有關(guān)部門工作兢兢業(yè)業(yè)，我們的環(huán)境質(zhì)量也無(wú)法改善。

事實(shí)上，政府、事業(yè)單位的排水管網(wǎng)更應(yīng)成為被監(jiān)管對(duì)象?！董h(huán)境保護(hù)法》是責(zé)任法，地方政府也是責(zé)任主體，地方政府影響社會(huì)公眾的利益，也應(yīng)當(dāng)被訴訟，只要政府偷排，也應(yīng)當(dāng)被罰。無(wú)論企業(yè)還是污水處理廠，都有責(zé)任維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。

記者：剛剛說(shuō)到，水務(wù)部門因?yàn)闆]有足夠經(jīng)費(fèi)才會(huì)讓污水溢流，如果再因溢流問題罰款水務(wù)部門，那水務(wù)部門的污水治理費(fèi)用豈不是更加捉襟見肘？

傅濤：這是公共財(cái)政的導(dǎo)向問題。北京市每年給公交系統(tǒng)補(bǔ)貼約200億元，污水處理每年補(bǔ)貼20億元就足夠完全處理了，政府完全能夠補(bǔ)貼得起。當(dāng)初中央要求各地建設(shè)污水處理廠，很多地方也因經(jīng)費(fèi)不足而為難，但現(xiàn)在也建好了。錢夠不夠就是一個(gè)什么優(yōu)先的問題。如果污水處理優(yōu)先，即使經(jīng)費(fèi)不足，也可以將建設(shè)廣場(chǎng)的事情延后、將修建政府大樓的事情延后、將修建高速公路的事情延后?？傊泻芏嗍虑橐?，經(jīng)費(fèi)永遠(yuǎn)不夠，主要是什么優(yōu)先。

我說(shuō)的是《環(huán)境保護(hù)法》里一個(gè)十分重要的原則，即縣以上人民政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。但如果落實(shí)十分不到位，就會(huì)是句空話。

記者：如果對(duì)水務(wù)部門罰款，錢仍是出自政府財(cái)政，又回到政府財(cái)政，不過(guò)是從這個(gè)口袋到了那個(gè)口袋，有什么意義呢？

傅濤：確實(shí)，這是很多人認(rèn)為污水溢流不應(yīng)罰款的理由。但在很多國(guó)家，污水溢流被認(rèn)為是政府在侵犯公眾的權(quán)益。這是政府推卸責(zé)任的做法。這種做法在很多國(guó)家，政府負(fù)責(zé)人要被問責(zé)。

事實(shí)上，罰款對(duì)政府部門來(lái)說(shuō)，其影響作用確實(shí)不大。除了對(duì)政府部門罰款，還可以有其他處罰方式。比如，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)明確提出，要對(duì)政府環(huán)境保護(hù)的失職行為問責(zé)。此外，還可以采用區(qū)域限批、約談等措施，這些措施都可以有效規(guī)范地方政府的做法，但是需要更高級(jí)別的監(jiān)管部門來(lái)完成，因此，環(huán)境監(jiān)管職權(quán)上移一級(jí)可能更加合適。

記者：新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提供了很多規(guī)范政府行為的手段。如何更好地運(yùn)用這些措施解決污水處理難題？

傅濤：我覺得最重要的是將現(xiàn)有的法律法規(guī)落實(shí)到位。現(xiàn)在，我們有很完善的政策體系，只是沒有執(zhí)行到位，我們的特許經(jīng)營(yíng)辦法、政府公共服務(wù)采購(gòu)辦法都非常清楚，環(huán)保監(jiān)管政策早已到位。落實(shí)政策就能根治污水處理廠面臨的諸多問題。

還是那句話，是縣級(jí)以上人民政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。所以，政府的其他職能部門理應(yīng)成為被監(jiān)管對(duì)象，對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)。污水處理廠和水務(wù)部門都是責(zé)任主體的一部分，如果政府的責(zé)任落實(shí)到位，污水處理廠的問題就會(huì)減少。

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