2014年是全面貫徹黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)的第一年,也是完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)的關(guān)鍵年。電力行業(yè)如何全面深化改革,全社會(huì)極為關(guān)注,但認(rèn)識(shí)不盡一致。我認(rèn)為,電力改革要明確改革的核心任務(wù)、核心目標(biāo),解決影響電力科學(xué)發(fā)展的重大問題。
電力改革的核心任務(wù)和目標(biāo)
從現(xiàn)在起到2020年,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,在全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)引領(lǐng)下,我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)將保持中高速增長(zhǎng)勢(shì)頭。電力工業(yè)面臨保障電力供應(yīng)、提升能源利用效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化等艱巨任務(wù)和重大挑戰(zhàn)。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù),調(diào)整能源結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)變電力發(fā)展方式,在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)逐步推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè),促進(jìn)電力工業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展,增強(qiáng)電力企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,應(yīng)該成為本階段電力改革的核心任務(wù)。電力改革的主管部門應(yīng)從保證完成這一核心任務(wù)出發(fā),充分論證各種觀點(diǎn),制定科學(xué)合理的深化電力改革頂層設(shè)計(jì)方案。
推進(jìn)電力改革要循序漸進(jìn),有步驟、分階段地推進(jìn)改革,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),根據(jù)改革實(shí)施情況和形勢(shì)變化,與時(shí)俱進(jìn)地完善改革目標(biāo),調(diào)整改革思路和步驟。本階段電力改革的核心目標(biāo)就是要建立和完善競(jìng)爭(zhēng)有序的電力市場(chǎng),充分發(fā)揮市場(chǎng)在電力資源配置中的決定性作用,保證電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)提供安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、高效、清潔、低碳的電力供應(yīng)。
為此,本階段電力改革應(yīng)在堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向的基礎(chǔ)上,借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),從中國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā),堅(jiān)持輸配一體化、調(diào)度電網(wǎng)一體化和城鄉(xiāng)電網(wǎng)一體化,按照開放競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)、監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)的思路,逐步開放用戶選擇權(quán),推進(jìn)發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)和售電側(cè)放開,建立健全市場(chǎng)機(jī)制,穩(wěn)步推進(jìn)改革。
電力改革要解決三大問題
進(jìn)入新世紀(jì)以來,我國(guó)電力工業(yè)通過改革初步形成了發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)格局,整體上促進(jìn)了電力工業(yè)發(fā)展,有力緩解了電力供需緊張,但也面臨著電力資產(chǎn)利用率下降、電力企業(yè)持續(xù)發(fā)展能力弱、供電安全受電煤運(yùn)輸和供應(yīng)制約風(fēng)險(xiǎn)增大、電源清潔化發(fā)展任務(wù)重等問題,影響了電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)生上述問題的根本原因是電力發(fā)展規(guī)劃管理薄弱、缺乏電力市場(chǎng)機(jī)制和電價(jià)改革嚴(yán)重滯后。這三大問題應(yīng)該在本次電力改革中逐步得到解決。
規(guī)劃管理薄弱,電力發(fā)展失去了統(tǒng)一規(guī)劃的引導(dǎo)。眾所周知,電力工業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),電力的安全、可靠和有效供應(yīng),是現(xiàn)代社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。落實(shí)國(guó)家能源戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展,是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容,對(duì)加快推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè),確保“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)完成乃至全面建成小康社會(huì)具有重要的支撐作用。電力發(fā)展規(guī)劃是電力工業(yè)發(fā)展建設(shè)的重要指導(dǎo),科學(xué)規(guī)劃是電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的根本保證,對(duì)于提高電力工業(yè)發(fā)展質(zhì)量、效率和轉(zhuǎn)型升級(jí)至關(guān)重要。因此,電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施是政府宏觀管理的重要內(nèi)容,也是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。
但是,電力工業(yè)政企分開后,政府主管部門作為電力規(guī)劃管理的主體沒有完全到位,電力規(guī)劃沒有管住、沒有管好。表現(xiàn)在電力規(guī)劃的重大問題研究、編制程序、審定發(fā)布及滾動(dòng)修訂缺乏規(guī)范化、程序化、透明化的管理機(jī)制,規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性難以保證。項(xiàng)目前期工作缺乏科學(xué)管理機(jī)制,電力項(xiàng)目良性開發(fā)秩序、市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和問責(zé)制亟待建立。
由于統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制的缺失,造成電力的無(wú)序發(fā)展,如:電源與電網(wǎng)建設(shè)不同步、不協(xié)調(diào);新建煤電項(xiàng)目與鐵路運(yùn)輸、煤炭供應(yīng)等沒有協(xié)調(diào)匹配,地區(qū)性煤電運(yùn)緊張問題反復(fù)出現(xiàn);由于風(fēng)電沒有納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃,造成風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào),使得部分地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力,棄風(fēng)現(xiàn)象大量出現(xiàn)?!峨娏I(yè)“十五”規(guī)劃》預(yù)測(cè)電力需求水平過低,而調(diào)整的規(guī)劃沒有公布?!峨娏Πl(fā)展“十一五”規(guī)劃》編制了而沒有公布,“十二五”時(shí)間已過三年,《電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃》至今仍未公布,突出說明電力規(guī)劃管理工作極其薄弱,沒有發(fā)揮規(guī)劃對(duì)電力項(xiàng)目投資、建設(shè)的指導(dǎo)作用,影響了電力工業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
沒有建立起電力市場(chǎng)機(jī)制,電力資源配置基本停留在行政審批的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式上。電力體制改革已十年有余了,盡管電力投資主體多元化格局已基本形成,但真正的市場(chǎng)機(jī)制并沒有形成。具體表現(xiàn)在電力投資項(xiàng)目的決策一方面不受國(guó)家規(guī)劃的約束,另一方面作為市場(chǎng)主體的企業(yè)沒有落實(shí)自主決策權(quán),而是取決于政府主管部門帶有很大隨意性的核準(zhǔn)。電力企業(yè)自主投資的決策權(quán)沒有完全落實(shí),市場(chǎng)配置資源的決定性作用遠(yuǎn)未得到發(fā)揮。
從2004年以來電力項(xiàng)目實(shí)施核準(zhǔn)制的情況看,一些根本性的問題并沒有得到真正解決。原來審批制的“項(xiàng)目建議書”、“可行性研究報(bào)告書”、“開工報(bào)告”的審批,時(shí)間長(zhǎng)、效率低。核準(zhǔn)制實(shí)施后,為了不加大企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)協(xié)調(diào)國(guó)家環(huán)保等有關(guān)部門審核程序的矛盾,除“申請(qǐng)報(bào)告”外,政府主管部門又增加了電力項(xiàng)目“路條”手續(xù),從而成了“路條”、“申請(qǐng)報(bào)告”兩個(gè)階段審核,實(shí)質(zhì)內(nèi)容與原來相比變化不大,無(wú)助于提高企業(yè)投資效率和效益。由于出現(xiàn)項(xiàng)目審批的隨意性,不按科學(xué)程序辦事,以致滋生瀆職與腐敗的空間,給國(guó)家造成資源浪費(fèi),也無(wú)人承擔(dān)責(zé)任。電力投資管理模式基本停留在行政審批的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式上。
沒有建立起電力投資的市場(chǎng)機(jī)制。2002年廠網(wǎng)分開以后,由于政府沒有建立起電力投資的市場(chǎng)機(jī)制,項(xiàng)目前期也缺乏規(guī)范化的管理機(jī)制,因此出現(xiàn)了轟轟烈烈的競(jìng)爭(zhēng)廠址資源的“跑馬圈地”現(xiàn)象。一方面反映前幾年電力供需形勢(shì)趨于緊張的信號(hào)傳導(dǎo)到了電源投資市場(chǎng),電力市場(chǎng)化改革的導(dǎo)向性作用得到發(fā)揮。另一方面,“跑馬圈地”現(xiàn)象是各投資主體為爭(zhēng)奪未來的發(fā)展空間和市場(chǎng)空間而引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)的具體體現(xiàn)。發(fā)電企業(yè)有了廠址資源,就可以委托設(shè)計(jì)院開展項(xiàng)目前期工作,從初可研做到可研,直至滿足核準(zhǔn)的條件。到此時(shí),“生米已煮成熟飯”,除了個(gè)別碰了國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策“紅線”的項(xiàng)目外,一般項(xiàng)目即便存在某些問題或不足,再補(bǔ)充做些工作,最后政府主管部門也都能“核準(zhǔn)”,就是違規(guī)電源項(xiàng)目最終也能得到“正名”而上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)。
由于沒有市場(chǎng)化的機(jī)制,地方企業(yè)與央企、民企與國(guó)企、內(nèi)外資企業(yè)等不同的投資主體缺乏公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái),這在項(xiàng)目資源獲取上表現(xiàn)尤為突出,給企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)和多種經(jīng)濟(jì)成分的健康發(fā)展帶來了很多困擾。同時(shí)由于缺少市場(chǎng)化機(jī)制的有效激勵(lì),企業(yè)的利潤(rùn)往往取決于政府的政策,削弱了發(fā)電企業(yè)強(qiáng)化內(nèi)部管理的動(dòng)力,出現(xiàn)盲目的投資現(xiàn)象。
電價(jià)改革嚴(yán)重滯后。電力改革最為核心和敏感的問題就是電價(jià)問題。2003年,作為電力體制改革的配套方案,國(guó)務(wù)院頒布的《電價(jià)改革方案》(國(guó)辦發(fā)[2003]62號(hào))尚未完全貫徹執(zhí)行。獨(dú)立的輸配電價(jià)還未形成,電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制不健全,電價(jià)還不能反映資源稀缺程度和電力市場(chǎng)供求關(guān)系。特別是“十一五”期間,在煤炭等資源類產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲的推動(dòng)下,電價(jià)不僅不能反映資源稀缺性和供求關(guān)系,甚至不能反映發(fā)電成本。由于政府管制造成電價(jià)的失真,價(jià)格無(wú)法有效地向下游傳導(dǎo),市場(chǎng)難以發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。導(dǎo)致火電企業(yè)嚴(yán)重虧損,有些企業(yè)現(xiàn)金流斷裂,無(wú)力組織生產(chǎn),這也是造成該期發(fā)生缺電的原因之一。
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