2002年我國實(shí)施電力體制改革以來，輸配分開一直是電力改革爭論的焦點(diǎn)，甚至電力行業(yè)發(fā)展遇到的各種問題，都有專家將其原因歸咎為輸配不分，例如，風(fēng)電接納問題，分布式能源上網(wǎng)問題，農(nóng)村電網(wǎng)薄弱問題等等。但是，在我國實(shí)施輸配分開到底能夠解決哪些問題，又會帶來怎樣的風(fēng)險(xiǎn)，需要從輸配電的本質(zhì)特性和市場經(jīng)濟(jì)的基本理論出發(fā)，進(jìn)一步研究我國輸配分開的必要性和可行性，探尋合理的改革路徑，促進(jìn)電力工業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

一、輸配電具有自然壟斷屬性，理論上不存在分開的必要性

電力市場化改革的理論基礎(chǔ)在于對電力行業(yè)自然壟斷屬性的再認(rèn)識。天然氣聯(lián)合循環(huán)(CCTG)等技術(shù)的成熟打破了發(fā)電領(lǐng)域的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，意味著小規(guī)模的發(fā)電主體進(jìn)入市場有更強(qiáng)的競爭力;同時(shí)，信息通訊和計(jì)量技術(shù)的發(fā)展也使得售電業(yè)務(wù)成為可獨(dú)立、可競爭的環(huán)節(jié)。然而，電網(wǎng)部分，無論是輸電，還是配電業(yè)務(wù)，仍然具有自然壟斷屬性，意味著一個(gè)企業(yè)提供某一產(chǎn)品需求的成本，低于多個(gè)企業(yè)提供這些產(chǎn)品的總成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論證明，實(shí)行一體化壟斷經(jīng)營，是具有自然壟斷屬性行業(yè)的最優(yōu)制度安排。傳統(tǒng)垂直一體化電力體制的形成正是基于這一理論。

從理論上看，輸配一體化至少存在以下三方面的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢：一是分?jǐn)偣贸杀?。輸配電業(yè)務(wù)和技術(shù)相似，存在眾多公用成本(如管理、設(shè)施、技術(shù)研發(fā)等);二是獲得協(xié)同效益，通過規(guī)模采購、人力資源、法律、審計(jì)、IT等共享服務(wù)降低成本，獲得協(xié)同效益;三是減少交易成本，企業(yè)內(nèi)部的信息溝通和傳遞有效減少兩個(gè)組織之間的信息不對稱問題，在輸配電規(guī)劃、建設(shè)、調(diào)度、運(yùn)行各環(huán)節(jié)降低協(xié)調(diào)成本。

二、國外輸配電體制受多種因素影響，不宜盲目照搬

從國際電力體制改革經(jīng)驗(yàn)來看，行業(yè)重組的核心是將自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭業(yè)務(wù)的分離，各國根據(jù)自身國情實(shí)施了不同模式的改革。總體來看，目前在輸配電體制方面形成了兩種模式：一是輸電和配電為相互獨(dú)立的公司，即輸配分開;二是輸電和配電在一個(gè)集團(tuán)內(nèi)，或?yàn)楠?dú)立子公司，或一體化管理。國外輸配電體制的形成主要受幾個(gè)因素影響：

1.歷史格局的延續(xù)。許多國家電力改革前就呈輸電和配電分離格局。例如英國英格蘭和威爾士地區(qū)，上世紀(jì)90年代以前電力行業(yè)由中央發(fā)電局(包括發(fā)電和輸電)和12家地區(qū)供電局構(gòu)成，改革后形成了發(fā)電、輸電、配電分環(huán)節(jié)設(shè)立公司的局面;在北歐、北美一些國家和地區(qū)，傳統(tǒng)上存在市政供電企業(yè)負(fù)責(zé)本地區(qū)供電，改革后這些公司自然而然成為獨(dú)立的配電公司，與輸電公司獨(dú)立;而日本、蘇格蘭和美國多數(shù)州仍保持輸配一體化的格局。

2.改革逐步推進(jìn)進(jìn)程中形成的格局。在歐洲，大部分國家是按照歐盟1996、2003年頒發(fā)的電力改革法令逐步推進(jìn)電力市場化改革。歐盟首先要求輸電在2004年底與其他業(yè)務(wù)分離，以促進(jìn)批發(fā)競爭和跨國交易;再要求配電于2007年底與發(fā)電和售電分離出來，促進(jìn)零售競爭。在這一過程中，一些國家將輸電率先從原有垂直一體化企業(yè)中獨(dú)立出來，而隨著改革的推進(jìn)，配電業(yè)務(wù)通常以子公司形式保留在原集團(tuán)內(nèi)部，據(jù)此形成了輸配分開格局。如瑞典、意大利等。

3.經(jīng)過改革爭議后保持輸配一體化。受到英國等先期改革模式的影響，一些國家在制定電力改革方案時(shí)提出將發(fā)電、輸電、配電各環(huán)節(jié)拆分，但是在改革推進(jìn)過程中改變了初衷。韓國金融危機(jī)后在世行等國際金融機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)下制定了改革方案，要求韓國電力公社分階段實(shí)施廠網(wǎng)分開、輸配分開，2004年韓國政府在開展深入國際調(diào)研后，決定取消輸配分開改革;加拿大安大略省1998年出臺了新的電力法，要求原垂直一體化的加拿大第一水電公司(Hydro-one)拆分發(fā)電、輸電、配電業(yè)務(wù)，1999年發(fā)電資產(chǎn)分離后，政府對實(shí)施輸配分開的必要性進(jìn)一步研究，認(rèn)為輸電和配電業(yè)務(wù)具有加強(qiáng)的協(xié)同效益，允許新的Hydro-one公司保留輸配一體化體制。

從各國實(shí)踐看，輸配分開并沒有作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容在各國改革中被強(qiáng)調(diào)，主要原因是輸電和配電都具有自然壟斷性屬性，兩項(xiàng)業(yè)務(wù)不存在利益沖突、盈利模式相同、監(jiān)管方式相似，并不存在分開的必要性。我們在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)時(shí)，需要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，輸配電體制改革的核心是與可競爭業(yè)務(wù)分離，具有獨(dú)立合理的輸配電價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)輸配電網(wǎng)健康發(fā)展、公平開放。

三、現(xiàn)階段我國實(shí)施輸配分開面臨諸多問題，改革風(fēng)險(xiǎn)大

我國正處于電力快速發(fā)展階段，“十二五”電力需求增長速度仍將在8%以上，需求快速增長、電源結(jié)構(gòu)加快調(diào)整，對輸配各電壓等級電網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展和運(yùn)行提出了更高要求。同時(shí)，現(xiàn)階段我國誠信體系、法律體系等尚不完善，契約精神相對缺失，如果實(shí)施輸配分開，可能帶來以下問題：

1.增加電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，降低事故防范和抗災(zāi)應(yīng)急能力。輸配分開后，不同企業(yè)之間難以實(shí)現(xiàn)充分的信息共享、有效的資源整合和管理協(xié)調(diào)，易出現(xiàn)信息割裂，輸配電網(wǎng)之間難以及時(shí)掌握設(shè)備變化情況，在電網(wǎng)正常運(yùn)行中增加了安全隱患;在異常事故情況下，事故處理的協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)增加，及時(shí)控制事故擴(kuò)大的能力降低;在電網(wǎng)遭遇自然災(zāi)害時(shí)，由于改革后的企業(yè)分散、規(guī)模小、力量弱，抗擊重大災(zāi)害時(shí)的應(yīng)急及災(zāi)后重建能力將減弱。從2008年以來多次出現(xiàn)的冰災(zāi)、地震、泥石流等災(zāi)害中可以看出，地方電網(wǎng)的抗災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)能力有限。

2.城鄉(xiāng)電網(wǎng)統(tǒng)籌發(fā)展政策難以實(shí)施，部分配電企業(yè)發(fā)展將面臨困難。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城市反哺農(nóng)村是我國和諧社會建設(shè)的基本政策?，F(xiàn)階段，我國在輸配一體化體制下，形成了城市補(bǔ)農(nóng)村、富裕地區(qū)補(bǔ)貧困地區(qū)的電價(jià)體系。若輸配分開，原有的內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付、價(jià)格補(bǔ)貼、技術(shù)和管理幫扶政策都難以執(zhí)行，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的配電企業(yè)將面臨較大的發(fā)展困難。必須直接通過稅費(fèi)方式建立普遍服務(wù)機(jī)制解決平衡發(fā)展的問題，由此增加稅費(fèi)征收、管理、監(jiān)管等成本不容忽視。

3.增加輸配電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展難度，影響電網(wǎng)投資運(yùn)營效率。我國廠網(wǎng)分開后，市場主體增多，行業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)難度陡增，“十一五”已出現(xiàn)發(fā)電企業(yè)盲目投資、效益下滑的問題，五大發(fā)電集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率已高達(dá)85%以上;實(shí)行輸配分開，市場主體將更加分散，規(guī)劃協(xié)調(diào)難度將進(jìn)一步加大。受多元化建設(shè)主體的利益驅(qū)動、信息不暢通的影響，可能導(dǎo)致電網(wǎng)重復(fù)建設(shè)、無序競爭。目前，四川、陜西、廣西等省(區(qū))，由于存在多種電網(wǎng)體制，已經(jīng)出現(xiàn)惡性競爭、重復(fù)建設(shè)等問題，破環(huán)了電網(wǎng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和自身發(fā)展規(guī)律。

4.增加管理協(xié)調(diào)成本，可能推高電價(jià)水平。輸配電網(wǎng)具有很多共用系統(tǒng)和部門，實(shí)施分離，形成多個(gè)企業(yè)，將增加一大批管理機(jī)構(gòu)和人員，顯著增加管理成本，輸配電環(huán)節(jié)的交易、協(xié)調(diào)成本也將提高。我國數(shù)次改革中都出現(xiàn)了管理機(jī)構(gòu)大量增加、管理人員占比升高的現(xiàn)象。

四、輸配分開并不是促進(jìn)競爭的必要手段，改革路徑可選擇

正如前面所述，輸配不存在利益沖突，從競爭角度就不存在分開的必要性。而在我國，主張輸配分開改革主要有三方面目的：一是通過劃小成本核算單位，增進(jìn)電網(wǎng)企業(yè)成本透明，構(gòu)建獨(dú)立輸配電價(jià);二是打破電網(wǎng)企業(yè)單一買方格局，將配電企業(yè)作為多家購電主體，建立“多買-多賣”電力市場;三是配電獨(dú)立并實(shí)施投資主體多元化，調(diào)動地方政府和民營資本積極性，促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)。但是，通過輸配分開是否能夠有效達(dá)到以上目的，是否有其他選擇，值得研究。

第一，根據(jù)各電壓等級資產(chǎn)和相應(yīng)的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)，制定合理的輸配電價(jià)，能夠滿足市場化改革對輸配電價(jià)的要求。通過制定會計(jì)規(guī)則、利用信息化、實(shí)施成本公開等，可以實(shí)現(xiàn)對電網(wǎng)成本的有效監(jiān)管，構(gòu)建輸配電價(jià)的成本核算基礎(chǔ)。

第二，構(gòu)建“多買方-多賣方”電力市場的核心是形成供需雙方直接見面的市場競爭機(jī)制。配電企業(yè)代理用戶并做為市場中有效的購買主體，有兩個(gè)先決條件，一是配電與售電分開核算，制定獨(dú)立配電價(jià)格;二是用戶具有選擇其他供電商的權(quán)利，同時(shí)配電企業(yè)可以將市場價(jià)格傳遞給用戶。這實(shí)質(zhì)上是配售分開。隨著智能電網(wǎng)的發(fā)展，直接探索售電側(cè)開放是構(gòu)建“多買-多賣”市場更為有效的形式。

第三，配電網(wǎng)健康發(fā)展，更依賴于建立合理的價(jià)格機(jī)制和普遍服務(wù)機(jī)制。目前我國總體電價(jià)水平低，缺乏獨(dú)立輸配電價(jià)，普遍服務(wù)通過不同用戶、不同地區(qū)之間的交叉補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)，在現(xiàn)有機(jī)制下實(shí)施配電企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營，將打破交叉補(bǔ)貼機(jī)制，落后地區(qū)配電網(wǎng)對投資者缺乏吸引力，將出現(xiàn)“撇奶油”現(xiàn)象，或出現(xiàn)用戶價(jià)格高升、用電質(zhì)量下降等問題;過去十年我國推進(jìn)城市公用事業(yè)民營化中的教訓(xùn)需要鏡鑒。

五、近期俄政府宣布將重歸輸配一體化，值得借鑒

5月16日，俄羅斯政府表示，計(jì)劃將跨區(qū)域的配電集團(tuán)(MRSK)與俄聯(lián)邦輸電網(wǎng)公司(FGC)合并，組建集輸電和配電一體化的國有電網(wǎng)公司。MRSK與FGC均是俄羅斯電力體制改革產(chǎn)物。按照2003年電力改革方案，俄羅斯在2008年7月完成了電力行業(yè)的徹底分拆，形成發(fā)、輸、配、售、調(diào)度、交易各環(huán)節(jié)完全獨(dú)立。俄羅斯政府此次擬推進(jìn)輸配電合并，是期望通過產(chǎn)權(quán)合并和一體化管理，促進(jìn)電網(wǎng)發(fā)展、提高運(yùn)營效率、提高供電質(zhì)量和可靠性。俄政府表示，合并后可以通過實(shí)施統(tǒng)一的電網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理政策，優(yōu)化投資項(xiàng)目，促進(jìn)俄電網(wǎng)的發(fā)展和現(xiàn)代化，提高整體供電效率，提高電價(jià)和收入監(jiān)管效率;通過輸電和配電之間的交叉補(bǔ)貼解決“最后一千米”的用戶供電問題，提高供電質(zhì)量;通過企業(yè)內(nèi)執(zhí)行統(tǒng)一的投資、預(yù)算、經(jīng)濟(jì)和人力資源政策，更加有效地控制成本、提高企業(yè)運(yùn)行效率和財(cái)務(wù)能力。

結(jié)束語

輸電和配電業(yè)務(wù)具有同質(zhì)性，都具有自然壟斷屬性，需要政府實(shí)施有效監(jiān)管，輸配分開在理論上不存在必要性。國外輸配電體制呈多種形式，其核心是與發(fā)電、售電等可競爭業(yè)務(wù)有效分離。我國電網(wǎng)正處于較快發(fā)展階段，輸配分開不利于電網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展，隨著分布式能源、智能電網(wǎng)的發(fā)展，輸配之間的聯(lián)系更加緊密，功能界限更難確定。從市場競爭的本質(zhì)和我國國情出發(fā)，電力改革應(yīng)著眼于建立發(fā)電和用戶供需直接見面的市場機(jī)制，以“放開兩頭、監(jiān)管中間”為基本模式，在保持輸配一體化體制下，加強(qiáng)輸配電業(yè)務(wù)監(jiān)管，構(gòu)建獨(dú)立輸配電價(jià)體系，分階段放開用戶選擇權(quán)、培育多元化售電主體，逐步構(gòu)建統(tǒng)一、開放、有序、競爭的電力市場體系。